南水北调中线工程进入收尾阶段。
治理水污染成为明年通水前的关键工程之一,国务院南水北调办公室(以下简称“国调办”)会同发改委等多部门联合评估表明,随着经济社会快速发展,历史上长期水质较好的中线水源区,近年来污染排放量逐年增加,结构性污染突出,面源污染严重,一些尾矿库成为潜在的污染源。
在此背景下,部分入库支流、主要城市河段和局部库湾水质较差。其中,神定河、泗河等9个河段水质超过《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》(以下简称《“十二五”防治规划》)要求目标。
目前中线水源区城镇污水和垃圾处理设施建设落后于全国平均水平,环境监测能力薄弱,水污染防治形势不容乐观。
在接受《了望》新闻周刊专访时,国调办环保司司长石春先表示,从现实观察,中线水源地保护内在动力不足,农业面源污染问题日益突出;从长远考虑,如何有效破解水质保护与地区经济社会发展之间的矛盾,是中线治污的最大难题。
为了确保明年通水前水质符合要求,日前,经国务院同意,国调办等多部门联合出台《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划实施考核办法》(以下简称《考核办法》),将中线治污成效与水源地政府政绩挂钩。
石春先透露,除了考核机制,国调办正在和相关部门研究建立一套水源保护的长效机制,包括从资金投入、探索在水源区建立生态文明综合改革示范区等方面着力,保证中线水环境的长期稳定。
责任和利益不匹配
近年来,南水北调东线水质大为改观,被认为是区域治理水污染的典范,相对于污染严重的东线沿线海河、淮河等流域,地处秦巴山区的中线水源区生态环境的基础远好于前者,但水环境现状依然堪忧。
石春先分析背后的原因,中线水源保护内在动力不足。水源区湖北、陕西两省及河南省南阳市大部分县均不在南水北调受益范围,主要受益方在北京、天津等受水区,加上水源区普遍经济发展水平低,近些年正处于发展上升期,当地存在“为别人护水”的心理。
东线江苏、山东两省水资源短缺是制约区域经济社会发展的最主要瓶颈,两省期盼补充新水源、好水源的愿望极其强烈,用一句话说就是,东线是“我要治”,中线是“要我治”。
动力不足是主观思维,实力薄弱则是客观所限,石春先介绍,中线水源区43个县中有国家级贫困县26个、省级贫困县8个,是扶贫工作重点县和革命老区相对集中地区,经济社会发展总体水平较低,为保护水质又关闭了大量污染企业,造成地方财政减收增支、影响当地就业和民生。
他说,虽然国家批复实施了《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》、组织开展了受水区与水源区之间的对口协作、加大中央财政转移支付力度,但水质保护与地区经济社会发展之间的矛盾依然十分突出。
以污水处理厂建设为例,自2006年实施《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》以来,仅有25个县建成了县级污水垃圾处理设施,而且已建污水处理设施废水排放执行的还是比较低的一级B标准,至于基层乡镇,污水处理设施建设则更为薄弱。
和其他地区类似,农业面源污染也是中线治污面临的一项长期课题。水源区农业人口1000多万,农村生活废水排放量3亿吨,日常生产生活中还产生大量农药化肥及畜禽粪便污染。
同时,化肥使用量每年增加1%-2%,大量的农药化肥随雨水冲刷或水土流失进入河道水库,造成水库水体氮、磷含量增高。
《“十二五”防治规划》虽然安排了一批农业面源污染防治和水土保持项目,但相比点源污染治理,“其直接削减面源污染物的能力有限,治理水源区日益突出的面源污染是一大难题。”石春先说。
奖优罚劣建长效机制
在此背景下,国调办等部门出台《考核办法》,一方面是评价水源区河南、湖北、陕西三省水污染和水土保持的手段,衡量《“十二五”防治规划》实施效果的依据,另一方面,意在通过建立奖优罚劣机制,促进地方政府加大保护水环境的工作力度。
石春先表示,为了不流于形式,落实到位,《考核办法》将考核的水污染项目分解为具体的指标,根据指标完成情况规定不同的分数,最后根据得分采取相应的处理办法。
“我们希望通过考核起到一种约束和激励作用,干得好的地区,从转移支付等政策方面给予支持,干得不好的地方,要通过区域限批等方式进行惩罚,对地方有一个督促作用。”石春先说。
不过,他也表示,治污是一项长期任务,要建立长效机制。其一,稳定的投入机制。“说白了就是要有钱,那这个钱谁来出?”石春先说,“要按照‘政府主导、多方参与’的原则筹集规划项目建设资金,国家出一部分,受水区出一部分,还有一部分要通过市场。”
他表示,目前,有关部门正在跟京津两市商谈,上述两市原则上同意出一部分资金用于水污染治理,另外正在争取在现行水价中,扣除调水成本等费用外,要拿出一定比例资金用于治污。
其二,建立符合水源区实际的政策保障机制。正确处理好保护与发展的关系,将生态建设与环境保护、人民生活改善作为领导干部政绩考核的重要内容,研究建立起一整套符合水源区实际的绿色GDP政绩考核指标体系,探索在水源区建立生态文明综合改革示范区,在政策上建立水源保护长效机制。
其三是完善水污染防治、饮用水水源保护等现行法律法规,研究制订并出台其他配套法规,目前亟待完善的《“十二五”防治规划》相关配套政策是制定《丹江口库区及上游生态环境保护条例》、制定完整统一的水源区监测方案等。同时加强环境执法和监管,将水源保护工作纳入法制化轨道。
原标题:治污考核要点详解
在石春先看来,中线水源区的治污关键是实施好《“十二五”防治规划》,而《考核办法》是推动规划扎实有效、顺利实施的抓手。
《了望》:《考核办法》中表示,水质考核内容为各考核断面水质达标率,其中,人工监测数据(为主)和水质自动监测站监测数据(为辅)为断面水质达标率的考核依据。以人工监测为主,如何保证数据的准确性和可信性?
石春先:我们对这一问题的认识有一个误区,似乎机器自动监测,更加准确真实,人工监测容易暗箱操作。实际上,自动监测作假更容易,稍微调整一下参数,结果就不一样了。
自动监测作为水质监控手段之一,可以实现实时连续监测和远程监控,但由于其稳定性和准确度较低,因此尚无法依此全面、准确地评价水质类别。目前,我们需要以连续实时的自动监测为基础,配合以人工监测对水质进行评价。
这两种方式都要重视,自动监测主要发挥监控作用,它可以实时跟踪监测水质变化。譬如,在某个监测断面设定一个标准值,超过这个值会自动报警,溢水会自动流入监测瓶中,在大屏幕上立刻就有显示,监测员立刻取样,对水质进行具体监测,评价其到底是几类水,是否达标。
这道程序有些类似于酒驾检测,酒精检测仪可以检测驾驶员是否饮酒,但真正认定是酒驾还是醉驾,最终还要依靠人工手段,检测血液里的酒精含量。
人工监测的准确性和可信性,取决于监测单位和技术人员的专业水平、职业道德和诚信度等。对于伪造、篡改监测数据的,由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予行政处分,涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
《了望》:《考核办法》中说,项目有关设计、开工、建设、验收及运行等报告及有关行政主管部门的审批、验收和监测考核文件为水污染防治项目的考核依据。“以报告和考核文件”为考核依据,如何预防地方有意数据造假甚至文件造假?
石春先:通过加强规划实施工作的日常检查,“眼见为实”,同时依靠专业人员的技术评估,完全可以系统地把握规划各类项目设计、开工、建设、验收、运行等环节的情况,如果项目造假,所有环节都必须造假,这无疑增加了难度。由于项目本身的科学性、严谨性,地方进行数据或文件造假困难很大。
《了望》:《考核办法》中说,对考核结果为好的,加大对该地区污染治理和环保能力建设的支持力度;对考核结果为差的,暂停对该区域新增水污染排放建设项目的审批,待整改合格后,恢复审批。既然整改合格后又恢复审批,这是否会让地方政府有侥幸心理?
石春先:暂停区域新增污染排放建设项目审批,就是对任何污染排放的建设项目一律不得兴建,包括按国家标准达标排放的也不行,举个例子,如果某个市因为项目规定中的一个污水处理厂未按时建成,启动区域限批政策,这个市所有涉及环评的项目将全部暂停。这对当地经济发展、招商引资影响巨大,地方将付出高昂代价,并影响干部升迁,可谓得不偿失。
《了望》:《考核办法》表示,对未通过考核且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响,或在考核工作中瞒报、谎报情况的地区予以通报批评,并依纪依法追究有关责任人员的责任。在责任追究方面有没有更加具体明确的规定?
石春先:惩罚措施主要由监察部门负责,考核中若发现瞒报、谎报情况,将由监察机关按照《中华人民共和国公务员法》《监察机关调查处理政纪案件办法》《行政机关公务员处分条例》等有关规定,视情节追究有关部门和责任人员的责任。