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流域治污尚无成功先例 利益纠葛待破
发布日期:2013/11/19 10:31:42

  “春季的绿萍,秋天的水葫芦……多的时候,人甚至可以站在上面。每到这些季节,上海紧邻外省的金山、松江、青浦的打捞任务就很重。”上海市水务局人士告诉《第一财经日报》。


  不论是水污染突发事件,还是数年如一日的流域治理,水的流动性决定了,治水绝非一家之事。


  “联防联控”被反复提及,但在实际操作中,却充满着推诿扯皮。在这之间牵涉到不同阶层、政府和民间、城市和农村、工业和农业等等利益分配的问题。责任如何分配,成果如何共享,这些问题不先厘清,后续的一切都将是空谈。


  “联防联控”难落实


  纵观历年来重大水污染突发事件,往往会出现的情景是排污者推诿责任,受害者叫苦不迭。


  2012年12月31日,山西长治某化工企业发生苯胺泄漏事故,直到5天之后,山西省有关部门才将此事披露出来。由于河道直接通向下游河北邯郸等地的水源地,这给下游各市区造成极大的恐慌。


  “各扫门前雪”的分段治理方式,往往把自己管辖区内的水环境治理好,但上游的污染源没有截断,污染物还在,投钱进去治标不治本。


  各地区联合治污也并非没有成功的案例,2010年上海世博会清澈的水质,曾给人留下深刻的印象。上述上海市水务局人士称,2010年上海世博会期间,因为有了各省的协调机制,联防联控之下,上海的水质空前好。那时各地区全面支持上海。通过太湖流域管理局召开各省市协调会议,大家齐抓共管来落实。


  “当时提出的目标是,不让一个水葫芦、绿萍进入到上海中心城区。为此,各地区都花费了很大的精力,从上游到上海本市,拦截强度非常大。”上述人士说,“但是近一两年又松懈下来了,因为这不是一个长效机制。”


  复旦大学流域污染控制研究中心主任郑正则表示:“巨大的政治任务压力下,往往大家的‘小算盘’只好往后面放一放,才有局部范围的协同效果,这显然不是长久之计,不能解决根本问题。”


  他告诉本报,近年来随着流域污染的形势越来越严峻,各地方都采取了一些措施和努力,后来发现这种“零打碎敲”、各自为战的治理方式,很难奏效。于是,各方逐步形成共识,把流域当做整体进行研究,采取对策。因此,一系列以流域挂名的机构,整治方案相继出台。


  比如,2012年国家环保部、发改委、财政部和水利部联合发布了《重点流域水污染防治规划(2011~2015)》,指出了“十二五”水污染防治重点包括松花江、淮河、海河、辽河、黄河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、丹江口库区及其上游等10个流域。国家环保部还专门设立“水体污染控制与治理”科技重大专项(即“水专项”)。


  郑正认为,目前来看,国内流域治理尚无成功案例。


  以太湖流域为例,2011年国务院通过《太湖流域管理条例》(下称《条例》),对该流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,包括了江苏省、浙江省、上海市长江以南,钱塘江以北,天目山、茅山流域分水岭以东的区域。


  “太湖流域的治理是有一个协调机制,它是一个省部级的联席会议,由国家发改委牵头,比较高层,但在省市之间,却很难协调。”上述上海市水务局人士称,该《条例》授予太湖流域管理局的是管理权,而非《条例》的执法主体。


  因此,他认为,不仅要提高流域管理机构的能级,省市之间的沟通能力也要更强一些,这样才能够较好推进流域上下一致的协调。相比之下,目前流域的防洪机制就比较有效,往往是流域防汛任务最重省省长牵头,召集相关省份领导开会,协调防汛事宜。


  利益纠葛是重点


  为什么难以奏效?这其中,根本的原因在于根深蒂固的各地方、不同部门的利益分配问题,导致以全流域为整体目标的努力实际难以奏效,归于一点就是环境伦理问题。


  在世界范围内,跨区域治理流域污染的成功案例比比皆是,欧洲的多瑙河、莱茵河,甚至是跨越多个国家。各国最终通过讨论、协商、谈判的方式,明确了各自的分工,协同合作,最终治理效果非常成功。


  以莱茵河为例,这条发源于瑞士,流经奥地利、德国等9个国家的河流,曾因为分布于河畔的工业基地闻名遐迩,但也因此饱受工业污染之痛。


  1950年,在下游国家荷兰的倡议下,莱茵河流经的国家瑞士、法国、卢森堡、德国和荷兰联合起来,组成保护莱茵河防止污染论坛,交流、讨论和寻求解决莱茵河水污染的途径。1963年,在莱茵河保护国际委员会(ICPR)框架下签订了合作公约,奠定了共同治理莱茵河的基础。1987年,ICPR通过“莱茵河行动计划”,直到2000年前后,莱茵河的污染治理终于取得成效,生态环境逐步得到修复。1980年~2000年,流域国家为莱茵河污染治理共投入了200亿~300亿欧元。


  而在中国国内,从政府官员到社会各界还普遍存在一种短见,就是环境治理更多是投入,鲜能看到眼前的利益回报,导致地方在进行节能减排、环境治理方面缺乏主动性,郑正认为,更重要的是各方利益的牵扯不清。“怎么协同,怎么调配,谁处理多,谁处理少,谁受益多,谁受益少,上下游怎么处理,怎么共享处理之后带来的好处,不先厘清这一点,后续都是空谈。”郑正对本报说。


  而环保伦理绝不只是道德和意识层面的问题。一方面,它体现了一个国家及其公民文明进步的程度,另一方面,是可以通过经济杠杆来平衡各方利益,并且通过完善的法制环境来配合一系列协议落到实处。

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