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角力环保法修订:各方间权利和利益纠葛
发布日期:2011/12/8 10:26:25

  多位环境学者将《环境保护法》(下称环保法),称为当代中国执行效果最差的法律之一。他们的理由是,从1979年这部法律试行至今32年,中国环境非但未得到保护,反而每况愈下。


  1989年,环保法正式颁行。其后,水、大气、土壤、海洋、森林等各领域都有了自己的专门法,而位阶本应在其上的环保法,作用却一步步后退、弱化。其原因则在于环保、国土、水利、林业等十余个国家部委,以及地方政府间的权力、利益争斗,这亦印证了环境保护在中国经济棋局中的弱势地位。


  多年来,关于修订环保法的呼吁此起彼伏,但实际进展徘徊不前。今年11月初,作为修法中的一个步骤,环保法修正草案稿被提交至全国人大常委会审阅。尽管前路尚远,总算走出实质性的一步。


  从草案内容看,环境学界期待的脱胎换骨般的改造并未实现。尽管如此,修法过程仍体现出众多亮点,并给未来的继续修订留下了空间。


  22年修订难产


  2011年初,距离本届人大换届只剩两年多的时间,环境学者对环保法近期修订原本已不抱过高期望。但此时,全国人大常委会宣布,该法修订列入2011年度立法计划。


  一位环保部人士告诉记者,2011年1月,全国人大环资委召开了环保法修改工作启动会,同时正式委托环保部起草修改草案部门建议稿,重点对环境影响评价、人民政府环境质量责任等八个方面内容,以及法律责任中的相关条款提出修改建议。


  22年来,围绕环保法的未来去向,学界和政界一直争论不断。概括起来有四种主张:一为废除,二为搁置,三为改造,四为修改。此番人大环资委委托环保部起草建议稿,并提出“有限目标,突出重点”的要求,意味着修改方向已定。又由于八个方面已被圈出,修改也只能是“有限修改”。


  “有限修改”出乎很多学者、官员意料。经过多年研讨,环境法学界人士几乎一致认为,环保法要么推翻、搁置,要么彻底改造新生;就是要修,也要大修。多位受访学者认为,有限修改本身,是立法机关在衡量各方利益后采取的妥协、保守做法。


  学者认为,此次有限修改,与环保法正式颁行后22年日益被架空的原因相同,即中央十余个相关部委和地方政府间,存在着激烈的利益争夺。


  鲜有人知的是,环保法曾是中国一部很超前的法律。在1979年试行时,中国的改革开放才刚刚开始,环境也尚未被破坏。在此前后,环境保护被写入宪法,成为基本国策之一。1989年,环保法结束试行,修订后正式施行,至今22载未予修订。


  早在1993年全国人大成立环境资源委员会时,修订1989年正式颁布的环保法就被列入日程。18年以来,立法机关开展数十次专题调研、执法检查,其中包括多次组织法律专家和官员赴境外考察环境立法。


  北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授多年来一直认为,环保法事实上已被架空。


  从1979年至今,全国人大常委会制定了近30部环境、资源、能源、清洁生产和循环经济方面的单行法律,其内容几乎替代了1989年环保法。上述单行法律边界清楚,分别由水利、国土、海洋、林业等国家部委主导,因此立法容易,执行较为顺畅。但由环保部门主导的环保法,不仅事涉环保部,还与上述所有部委职责、利益有交叉。而各部门意见严重分歧,从根本上导致环保法修订22年难产。


  业内认为,环保法能在2011年意外开启修订,也与环保部近年扩权有关。2008年,原国家环保总局升格为环保部,不再比水利、农业、国土等部委“个矮一头”。修法过程恰是新一轮权力和利益角逐的上演。

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