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总量控制能否药到病除?
发布日期:2012/2/24 13:22:50

  总量控制,这一在污染减排领域被证明行之有效的管理手段,如今又有了新的用武之地。


  国务院近日发布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》确定了“三条红线”,其中两条都涉及总量控制,即水资源开发利用控制和水功能区限制纳污。


  从污染物排放总量到能源消费总量,从用水总量到用电总量,从汽车消费到人口规模,近年来,总量控制的应用领域越来越广。


  这与我国发展的阶段性特征是吻合的。资源相对短缺、环境容量有限已经成为我国国情新的基本特征,转方式调结构的要求日益迫切,倒逼着采取总量控制这一措施。


  在2月16日召开的国务院新闻办新闻发布会上,水利部副部长胡四一介绍说,我国年用水总量已经突破了6000亿立方米,约占水资源可开发利用量的74%。


  他同时坦言,不少地方水资源存在过度开发现象。黄河流域开发利用程度达到76%,淮河流域达到了53%,海河流域更是超过了100%,已经超过承载能力。


  过度取水在降低水生态系统自身净化能力的同时,也引发了一系列生态环境问题。


  《2010中国环境状况公报》显示,黄河水系总体为中度污染,淮河支流总体为中度污染,海河水系总体为重度污染。


  根据国务院刚刚批复的首部地面沉降防治规划,目前全国遭受地面沉降灾害的城市超过50个,累计沉降量超过200毫米的地区达到7.9万平方公里,并呈扩大趋势。


  所有这些都与粗放式的发展方式关系密切。虽然“十二五”开局之年的GDP增速有所回落,我国经济在较长一段时间内仍将保持高位增长,用水量还将增加。


  在地方发展冲动依旧强劲的情况下,用水总量控制应运而生,并被寄予了很高的期望。相关部门希望此举能够破解水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等发展瓶颈。


  粗略地分类,我国设置的发展指标包括预期性和约束性两类。除了污染物排放总量,用水、用电、用煤总量都没有被列入约束性指标。此次国务院以《意见》形式对用水总量控制作出部署,对地方发展冲动的遏制作用尚有待观察。


  从其他领域的执行情况看,总量排放控制也很难保证“药到病除”。“十一五”期间的能源消费总量超出控制目标5.5亿吨标准煤,就是例证。


  在一系列总量控制指标中,到目前为止,执行得较好的当属污染物排放总量控制。“十一五”期间,化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降12.45%、14.29%,超额完成规划任务。


  从“十五”未完成环保指标到“十一五”超额完成,除总量控制外,大量配套政策的制定和实施功不可没。对破解水资源瓶颈来说也是如此,不能仅靠总量控制这一招,尚需大量的配套政策。


  此外,用水指标的合理分配,难度也不小。根据此次新闻发布会透露的消息,各省指标的分解确认和落实工作难度很大,预期今年年底才能完成这一任务。


  在刚刚过去的一年里,围绕能源消费总量指标,地方政府与国家能源管理部门讨价还价,阻力巨大。可以预见,同样的争论在用水指标的分解上也很难避免。


  冲破层层阻力不仅需要魄力,更需要智慧。指标分解能否综合不同地区经济发展水平、产业结构等因素,就是对用水总量控制的一大考验。


  除了总量,考验还体现在用水效率层面。当前,我国单立方米水GDP产出仅为世界平均水平的1/3左右,节能增效的潜力巨大。


  如果效率不提高、能耗不下降,总量很难控制。国务院《意见》把用水效率列为红线之一,发出了节水技术改造的明显信号。


  胡四一在总结以往水资源管理手段效果不佳的原因时说,最主要的问题是没有形成管理上的硬约束和硬手段,水资源管理的措施没能以考核、审批运行手段予以体现。


  此次国务院《意见》提出,对超标地区暂停审批建设项目新增取水,对考核也提出了更严的要求,用水总量控制能否成为硬约束,关键就看能否贯彻落实到位了。

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