从上个世纪90年代初开始,城市自来水行业启动了大规模改革。改革领域包括政企分开、建立现代企业制度,拓宽资金渠道、引入外资、民资,推进市场化,打破垄断、引入竞争等多个方面。从目前看,改革取得了一些成果,但引发的问题也不少。
已进行了哪些改革?
政企分开与建立现代企业制度
自来水改革首先是从“政企分开”与经营企业“建立现代企业制度”开始的。政企分开与建立现代企业制度是同时进行的。
对外资、民资开放
上个世纪90年代中期起,自来水行业开始引入外资。随后,允许外企、民企以各种方式进入经营,一些自来水企业经过改制、兼并重组、剥离不良资产后上市。
剥离社会功能
在政企分开的同时,将企业具有的社会功能大多剥离,企业原来办的幼儿园、学校、医院等具有社会功能的单位被剥离。
剥离辅业
计划经济体制下很多城市的自来水经营单位还经营与自来水相关的其他经营业务,如自来水设备制造,自来水设施的建设、设计,自来水设备、设施的修理等。剥离设备制造、规划、设施建设等业务的主要目的:一是为了使自来水企业成为自主经营、自负盈亏的竞争主体,避免出现不公平竞争。二是为了提高政府补贴的使用效率,使政府补贴只补自来水供水,而不是补其他行业,减轻政府的财政压力。三是使相关设备制造业、建筑业等竞争性市场得以开展公平竞争。
制水、供水、污水处理分开经营
制水、供水、污水处理分开经营改革要解决的问题:一是躲开引入外资、民资的政策限制,在制水领域引入发展需要的资金或者完成政府招商引资指标。二是将认为的自然垄断网络部分与不是自然垄断的制水、污水处理分开,在可以开展竞争的部分引入竞争。在自来水行业,很多人认为制水部分是可以引入竞争的,像电力行业的发电竞价上网一样。
改革行业管理制度
自来水行业管理制度的改革,一方面是解决自来水行业监管的公平公正问题,使价格决策在公开透明的环境下进行,避免过去单方面由政府决定的局面,更多地考虑用户与经营企业的利益。另一方面,一些地方的管理机构由原各地的公用事业局改为水务局则是为了对水行业进行统管,解决过去内部矛盾重重、协调困难的局面。
怎样看待已进行改革的效果?
“建立现代企业制度”的结果
自来水行业建立现代企业制度的改革,部分取得成功。按照现代企业制度要求,现代企业的标准是“自主经营、自负盈亏、政企分开,管理科学”。在自来水行业的制水企业、供水企业,事实上都没达到上述要求,只做到了政企分开,“自主经营、自负盈亏”很少能做得到。
“政企分开”的效果
总的来说,政企分开了。政企分开要解决的一个问题是建立有效、符合市场经济体制的政府监管制度,建立起系统的监管法律法规体系,建立起有效的监管机构体系,这一点,没有做到。
对外资、民资开放的效果
引入外资、民资的主要目的是获得发展需要的资金。获取资金的短期目的达到了,一些地方政府确实引入了外资。但是,引入的基本上都是高成本资金甚至是难以承受的高利贷,所以在本届政府换届后,往往成为下届政府难以解决的难题。
引入外企、民企经营的另一个目的是改制,让企业带来新的经营方式,提高经营效率。实际上,进入的外资、民资企业的意图很多时候与政府的意图正好相反。企业是因为看到原来的效率低下、垄断,只要在现有条件下稍加改革即可获得很多利益,并不想改变现状。外企、民企进入后首先要求得到的是政府更多的优惠政策尤其是提高价格,而不是自己设法提高经营效率。而且,人浮于事等问题难以解决,外企、民企也难以提高经营效率。
剥离社会功能的效果
各城市的自来水企业剥离企业“办社会”职能,将学校、医院等机构成功剥离,总体上摆脱了“办社会”的拖累。但是,剥离并不彻底,企业为了获得本单位职工子女在上学上的利益,对一些学校进行赞助办学。这与原来的企业办社会虽有性质上的不同,但也仍是“办社会”的继续。
剥离辅业的效果
总体上说,自来水行业剥离了原来的副业和辅业。但同时,自来水行业继续涉足其他经营性行业。以自来水经营为根据地,向其他竞争性行业发展。总的来说,是剥离了原来的副业辅业,而转向经营其他竞争性业务。
制水、供水、污水处理分开经营的效果
将制水、供水、污水处理分开经营的主要目标,是将明显带有自然垄断性的管网供水部分与可引入竞争的部分分离,以便在制水与污水处理领域开展竞争。改革主要是在特大城市和大城市实施,一些中小城市没有实施。因为中小城市制水、供水、污水处理分开经营,纵向分割难以进行。
即使在特大城市,分割后在制水、污水处理方面,也只是在设施建造、设备采购方面引入了竞争;在建设项目招投标,经营许可证竞标方面产生了竞争。在制水、供水、污水处理方面,有实质意义的竞争没有引入。
自来水制水、污水处理投资巨大,不允许出现过多剩余的竞争能力。另外,水资源有限,大多数地方也提供不出富余的可用于竞争的多余水资源。
行业管理制度改革的效果
自来水管理、监管制度并没有实质性改变。监管者对被监管者的监管实际上处于不到位状态。
自来水行业的经济特性与社会特性#p#副标题#e#
自来水行业的经济特性
管网性。
自来水供水从自来水厂到用户,必须经过自来水管网。没有管网就不能供水,不经过管网就不能经营。
设施设备专用性。
自来水管网只能用于自来水输水,不能用于其他用途。自来水制水设备设施也只能用于自来水制水,很难改为其他用途。
投资沉没性与投资规模巨大。
自来水制水设备、设施、输水管网的专用性决定了自来水设施设备投资的沉没性。另外,自来水投资规模巨大,建成的设备、设施一旦不用,损失巨大。
产品的“资源性”与短缺性。
在全世界大多数地方,水都是短缺的自然资源,在我国尤其如此。在我国,很多城市都存在水资源供给不足,有的甚至需要依靠长距离输水解决本地水资源不足问题。
自然垄断性。
首先,自来水容易垄断。在现代大中小城市尤其是大中城市,居民取得多来源的水源供应几乎是不可能的,更难以依靠自身能力解决。只要垄断了水源或输送管网,就可以造成垄断。
其次,自来水经营必须垄断。其中的理由:一是大多数城市水资源紧张,需要统一配置,缺少可用于竞争的水资源。二是各种水源的水质不一,需要保证统一质量标准。三是自来水厂向特定区域的消费者供水、管网统一,建设与管理成本最低,如果要出现竞争,就要建设多余的制水、输水能力,代价巨大。而且即使出现多余的制水、输水能力,也不一定能出现较强的竞争,因为还受水资源有限的制约。自来水经营无论从资源的有效配置、供水的稳定性还是经济效益上讲,垄断经营都有相当的合理性。自来水经营具有明显的规模经济与范围经济特色,在理论上在一定区域内,由一家经营成本最低。
自来水行业的社会特性
城市居民生活甚至生存的必需品。水是城市居民生存、社会活动、经济活动必不可少的物品。必须保证让所有的城市居民能够得到生存和基本生活需要的水。所以,从人的生存、经济活动的持续与稳定、社会活动的持续与稳定方面,必须保证城市自来水供应的稳定、持续、可保障、用得起。不仅在价格上可承受,而且要在整个城市范围内让所有的人方便地取得生存、生活需要的水。因为水涉及到人的生存,所以供水的社会意义重于其经济意义。自来水的改革与监管,首先要保证稳定、持续、保质保量,让所有人能得到、用得起。
不可或难以替代性。在城市居民生活、生产活动中,自来水是很少的几种没有替代或难以替代的物品之一。几乎没有任何东西能大部分替代自来水,更没有完全能替代自来水的物品。
强烈的公益性。城市居民必须依靠自来水供应,只是反映自来水重要性的一个方面。城市经济、整个城市的存在也依靠自来水。自来水供应实际上是整个城市制造业、服务业及其他行业存在的基础。自来水本身的经济意义远小于其对于整个经济、整个社会的意义。
未来需要解决的主要问题
发展问题
总体上说,在我国城市化正在快速发展的进程中,加上过去的历史欠账,在未来很长一段时间,总量发展仍是需解决的主要问题。发展方面的问题主要从两方面考虑:
发展的适度问题。自来水的发展既不能滞后于城市发展,也不能超前发展太多,滞后与超前发展都应有一个较小的合理幅度。从这些年的改革情况看,自来水发展总体上比较合适,但在一些城市,超前的情况比较严重,造成了大量的资金、资源浪费,由于建设资金使用的是外资、民资,资金使用成本由现在的用户承担,还加重了当前用户的水费负担。
经营、发展的有效率问题。此问题应该是目前自来水发展方面应解决的主要问题。从过去的情况看,我国自来水的发展效率并不高,资金浪费严重,成本高昂,自来水供水管网漏损严重,总体上说没建立起支持自来水经营、发展有效率的体制、机制。
公益性或社会公平问题
合理的价格水平问题。既然自来水存在自然垄断性,如果要价格合理,就必须加以管制,不管公营还是私营。合理的自来水价格水平应该按公用事业价格办法制定,不应按商业定价,尤其要考虑低收入者的承受能力。价格需要反映水的经济价值、需要补偿水的使用成本,也需要考虑节约用水问题,但这些考虑是在保证居民生存需要的基本水量之后。
稳定、持续、可保障的供给问题。自来水是居民生活、社会活动、经济活动的必需品的性质决定,城市自来水的供给必须是稳定的和可保障的。既要保证足够的数量,也要保证质量。