
访谈者:王石川受访者:冷罗生 北京师范大学法学院教授 博士生导师立法严重滞后,监管责任不明青评论:近日,地下水受污染的新闻备受关注。一项调查显示,全国90%的地下水遭受了不同程度的污染,其中60%污染严重,基本清洁的城市地下水只有3%。这些数字的背后很多人认为是监管的缺失,也有人认为这是相关法律的缺位造成的,对此您怎么看?
冷罗生:我国地下水污染严重与相关部门监管责任不明有关。
《中华人民共和国水法》(2002)和《中华人民共和国水污染防治法》(2008)均对地下水的监管作出了明确的规定。水利部门负责包括地下水在内的水资源的综合利用规划的制定,环保部门负责流域的水污染防治规划的制定,还负责包括地下水环境在内的水污染防治的监督和管理工作。不过,在《水污染防治法》中鲜有防止地下水污染的措施与内容,这样的立法理念就使得地下水的开发利用与保护严重脱节。
国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》(2002)也规定,包括地下水在内的水资源取用与保护,由各级水行政主管部门按照分级管理权限,负责组织实施和监督管理。而且,在许多地区地下水管理条例与规定中,地方水行政主管部门负责本地区地下水的开发、利用与保护,但大多没有明确具体的监管责任和防治措施,这使得地下水的保护很难落实。
从中可以看出,在地下水的管理与保护中,各管理部门的管理权限不仅有交叉重复的地方,而且地下水污染防治的监督管理的责任分工也不明确,各管理部门之间又缺乏有效的综合协调机制,人为地将一种资源的开发利用与保护割裂开来,造成多头管理,使得地下水污染防治的监管责任无法明确。
青评论:您曾经说过,我国规范地下排污方面的法律依据主要是《水污染防治法》,但是这部法律却因为科技含量高、立法中难以把握、固定而“严重滞后”。那么如何从立法上防止地下水污染?
冷罗生:要从立法上防止地下水污染,一是要明确其立法宗旨。防止地下水污染必须以预防为主,这是由地下水污染的特性所决定的。地下水污染一般不容易发觉,且污染持续时间长、范围大,许多情况下难以逆转。这种教训屡见不鲜。美国、加拿大、英国等一些发达国家, 已从地下水的污染治理转向了地下水水资源的全面保护。二是明确监管责任,设置防治措施,严格法律责任,加大制裁力度,为保护地下水环境提供完备的法律支撑。三是要加大对地下水环境监测基础设施的投入,建立完备的国家地下水监测网络,统一地下水监测的有关技术规范,不断完善水环境监测体系。对现有多部门建设的监测网络进行有效集成,建成国家地下水监测数据公用平台。四是建立全国地下水污染预警与应急预案,实现大区域范围内的地下水污染信息进行实时监控,对地下水污染严重的地区及时预报,掌握地下水污染的情况,及时采取措施控制污染的蔓延;五是提高公众环保意识,确保公众参与落到实处。
“不是企业消灭污染,就是污染消灭企业”
青评论:各地企业利用渗坑、渗井排污已近20年。您如何评价企业的地下排污行为?有些地方政府悬赏10万求举报,发现企业地下排污很难吗?
冷罗生:《水污染防治法》明令禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物,因此,企业利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排污的行为违法。因地下排污存在着排污时间、数量、污染物浓度以及污染地下水的范围等证据难以固定,造成的直接损失难以计算等障碍,实践中,很难适用《水污染防治法》第八十三条第二款的规定对企业加大处罚力度,而只能依据《水污染防治法》第七十六条的规定,对违法企业处以50万元的最高额罚款。这样的处罚力度,不仅起不到法律的震慑作用,相反还可能会纵容企业的违法行为。因此,对于地下水污染,一定要加大处罚力度,让企业一想到“倾家荡产”的后果,就不敢实施地下排污行为。“守法成本高、违法成本低”这一水污染治理瓶颈,是到该改变的时候了!只有规定最严格的处罚制度,才能让企业树立“不是企业消灭污染,就是污染消灭企业”的环境意识,真正履行企业的环境责任。
只要当地政府与违法企业不“合谋”,不打击报复检举、揭发的当地民众,地方政府悬赏与否,都不会影响渴望生存环境得到改善的当地民众,特别是企业的职工积极提供线索。基于此,发现企业地下排污并不困难。
青评论:大多数发达国家也遭遇过严重的地下水污染状况,这些国家在20世纪六七十年代制定了相关的水污染防治法律后,水污染状况得到了改善,那么这其中有没有值得我们借鉴之处?
冷罗生:美国、前苏联等大多数发达国家曾遭遇过严重的地下水污染。这些国家从20世纪六七十年代开始识别治理,到80年代进行预测防治,现如今以风险评价为基础,走过了一段漫长的地下水污染治理道路。
值得借鉴的经验:一是通过风险评价,实施管理战略,识别减轻污染途径,来保护地下水资源。二是制订综合性预防及消除污染措施。美国地质调查所特别重视水文研究工作。水质规划是水资源研究中发展最快的部分,从而促进了水质保护和研究工作的发展。三是注意解决地下水的综合利用和合理开发问题,制定保护措施,从直接影响和间接影响两个方面研究人类对地下水的影响。四是为预防和及时消除地下水水质恶化的因素, 在地下水污染具有潜在危害的工业区内,对地下水水质进行长期观测具有重要意义。一些欧洲国家如英、法、瑞士等国也都建立了监测站网,进行地下污染监测工作。
青评论:您曾指出:防治地下水污染,现在的法律不够用。能否对其简要地说明?
冷罗生:我国规范地下排污方面的法律并不太多,有法律空白。《水污染防治法》明令禁止“渗坑、渗井、裂隙和溶洞排放”,并未禁止包括“浅井排放、深井排放”。对地方政府和政府领导未履行职责或履行职责不到位以致水环境质量未达标时,应该追究谁的责任、追究责任的范围如何、责任的种类和形式如何等问题,该法却未涉及。行政机关管辖下的地方环境部门,或是顺理成章,或是无可奈何,做着环境监管的“纸老虎”。这种环境监督体制不利于严肃执法。诸多问题,需要立法或制定实施细则来加以解决。
受害者的“权利贫困”亟待改变青评论:面对环境污染严重的现状,一些民间机构和力量一直发挥着重要作用,但是缺少法律支持依然是环境公益诉讼的最大绊脚石。具体到治理地下水污染上,又如何推动这种公益诉讼呢?
冷罗生:虽然《环境保护法》、《水污染防治法》及《侵权责任法》等法律规定了环境损害赔偿责任,新修订的《民事诉讼法》第五十五条也规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,但是,能够提起环境公益诉讼的主体,还不是地下水被污染后的当地民众。当地民众可以要求法律规定的机关和有关组织依法追究污染企业的民事赔偿责任。
不过,法律规定的机关和有关组织具体有哪些,不得而知,还需等待最高人民法院的司法解释。另外,若法律规定的机关和有关组织不向污染企业提起诉讼,当地民众还可依据什么法律来寻求司法救济等问题,仍需通过立法来解决。
此外,还要呼吁立法等机关赋予公众更多法律手段来监督企业排污和环保部门的相关行政执法。在水污染事件频发的当今,只有更多民众自觉维护自己的环境权益,才能有效推动这种公益诉讼。
青评论:环境诉讼承担了一些重要的功能,比如为那些污染的受害者提供一定程度的补偿等,但是在现实生活中能拿到这样补偿的人并不多。水污染受害者的“权利贫困”,尤其是诉权和诉讼能力方面的“贫困”,成为水资源保护的一个瓶颈,这个问题你怎么看?
冷罗生:尽管在诉讼程序方面,民事诉讼法律对污染受害者设计了无过错责任、举证责任倒置等保障制度,但由于水污染赔偿诉讼取证难、损失的认定难等现实问题的存在,现实生活中即使通过诉讼,能拿到赔偿的污染受害者并不多。如污染受害者想要维权,首先要证明有污染,而当事人因为缺乏监测资格,即使有检测仪器和设备拿出了监测结果也不被法律认可。若污染受害者证明不了有污染,就没办法起诉。
好在民诉法修改已经确立了公益诉讼这一条款,尽管还需司法解释增强其可操作性,但它为我国环境公益诉讼开启了一扇大门,使我国公益诉讼制度迈出跨越性一步。
青评论:对环境诉讼来说,环境法庭应该说是一个积极的进展。近年来,我国的多个城市和省份建立起了至少77个专门的环境法庭、法律小组或者巡回法庭。那么它们在实际解决涉及环境的案件时是不是能真正有所作为呢?
冷罗生:对环境诉讼来说,环境法庭的设立的确是一个积极的进展。不过,在目前这样的执法环境下,它彰显的意义大于它的实践作用。环保法庭目前面临着“门前冷落鞍马稀”的尴尬。一面是环境纠纷的频频发生,一面是环保法庭无米下锅。在受理案件方面,环保法庭非常积极,而民众对提起环境诉讼并不积极。即使有案件诉至法庭,这些案件通常不涉及重大的环境问题。