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流域生态补偿需要政治魄力
发布日期:2014/3/11 10:22:08

  在人们呼吸着雾霾担心空气污染的同时,水污染也同样严峻,“有河皆干,有水皆污”已经不是一种夸张的说法。河流湖泊为我们提供生存生活所必需的水资源,已经不再是取之不尽用之不竭。如何保护好水资源,这就需要生态补偿。


  流域生态补偿就需要人们为水资源付出成本,从而保持其可持续性。那么怎么补偿,补偿给谁,如何建立公正的生态补偿机制?


  为此,21世纪经济报道记者专访了中科院水资源研究中心副主任、中科院地理所研究员贾绍凤。他认为生态补偿不仅需要体制机制的创新改革,更需要政治魄力。


  生态补偿资金应来自于政府和受益者


  《21世纪》:生态补偿谈了很多年了,它对于流域的治理或管理有何重要意义?为什么要提流域生态补偿?


  贾绍凤:十八届三中全会提出五大文明建设,其中有生态文明,生态文明中水是非常核心的要素,山青水绿都关系到水。就宏观背景来说,随着人口越来越多、人类活动强度越来越大,自然生态系统受到人们的挤压影响越来越强,为我们提供生态服务的资源越来越稀缺。为了维护、提高生态系统的服务价值,人们需要付出,而且付出要越来越多。


  在没有生态补偿之前,自然提供的生态服务似乎是免费的,人们要想得到它又不想投入,那怎么可能长期持续,这是一种矛盾。有了生态补偿机制、制度,可以对生态系统进行维护,为人类提供更高的生态服务价值。


  现在我们的空气、水、土壤等污染严重,要想改变就得付出,要想山清水绿,改变空气乌烟瘴气、水又黑又臭、土壤污染造成的粮食不安全等现象,重要的就是保护好整个生态系统的健康,这就涉及到生态补偿。


  《21世纪》:生态补偿的对象是谁,谁来补偿?


  贾绍凤:十八届三中全会提到,资源配置要发挥市场的决定性作用,生态服务是很重要的资源,应该按照优化资源配置、提高资源配置效率来做。虽然生态服务功能往往是公益性的,但是投入成本与效益要维持平衡的关系,否则就不能长期持续下去。


  这个投入有两方面,首先是政府投入,另外是享受生态服务功能好处的人要支付一部分费用。政府投入是很重要的一部分,我们国家搞了很多生态保护工程,但这往往是些重点项目,要想保护好整个生态服务功能,得到好处的人应该支付费用。


  中国的自然资源都属于政府所有,作为资产所有人,政府应该投入。而得到好处的,尤其是跨流域方面,把别人的好处拿给自己当然应该付出。


  补偿的对象应该是生态系统的保护者,例如水源涵养区为保护水源作出牺牲的人、跨流域调水工程因调水而利益受损的人。


  《21世纪》:补偿标准怎么定,怎么补偿?


  贾绍凤:一方面我们要客观地看,不能站在某个利益相关者的立场上来看,要避开完全从自身利益来考虑。


  《21世纪》:但各个地方都是从自己利益的角度出发,全局利益往往不会去考虑的。


  贾绍凤:每个人每个地方为自身利益考虑是正当合理的,但很多事情是需要妥协的,光从局部出发一定要做什么,肯定做不下去,一个地方要从其他地方免费调水,那肯定调不过来。很多时候,既要为自己考虑,把自己的需求充分表达出来,还要客观公正地看别人的利害关系,所有人都获利才是大赢家,只考虑自己,就会鱼死网破。因此要相互考虑对方的利益,达成各方都能接受的方案。


  《21世纪》:这就需要一个机制或制度建设,让大家在一个框架内达成共识?


  贾绍凤:对,现代社会需要利益共享、合作共赢的理念,更需要制度保证。比如跨流域调水,以前水资源都是国家的,国家有权从一个流域调到其他流域,这是一种行政命令,现在应该承认被调走水的地区受到一定损失,应该补偿。


  首先形成一种共识,应该补偿,其次就是补多少的问题。有人说要按照专家的估算进行补偿,这是有难度的。水资源越来越稀缺,要提高利用效率,需要引入市场机制,按市场规律来办很多事情就好办多了。


  补偿标准不可能按照专家的理论估算执行,应该结合市场上利益相关者的协商结果,确定合理的补偿标准。调水的人想少给点钱,被调水的人想多要点,这就有个讨价还价,最后确定一个大家都能接受的价格。


  各方的讨价还价实际上给调水提供了一个很好的决策工具,能否调水关键看双方能否达成协议。比如现在南水北调西线从四川调水,如果四川调一方水要价5元钱,调入地区就要考虑水源的价格加上工程建设的成本,假设总共是20元钱一方水,那就要考虑生产什么东西能赚回来,成本太高就不敢调了。


  对于微观用户的补偿应该强化


  《21世纪》:也有用政治影响力来调水,比如北京从河北调水。


  贾绍凤:现在主要是政府安排下的调水,北京从河北、山西调水都是给钱的,而且它们也都愿意。北京从河北应急调水每方要3元钱,当地用水价格远达不到这个数,当地政府考虑各种利益关系宁愿卖水。但是,集体用户和农民用水就少了,没人补偿他们。


  除了笼统说调水方和被调方有利益关系,调水区和受水区从各级政府到基层用户都有各种利害关系,这里也有个利益平衡,需要系统考虑。


  《21世纪》:这就是我问的要补给谁的问题,补给当地政府,他们就说这些钱要用在水利工程、防洪等方面,而百姓用水减少所受的利益损失谁来补偿?


  贾绍凤:目前我们补偿的主体是政府对政府,将来还是应该尽可能谁受损补偿谁,农民灌溉用水受损就应该补给农民。北京市在潮白河上游就是这么做的,鼓励农民少种水稻,一亩补多少钱,都补到农民手中,这才体现了公平。


  《21世纪》:刚才我们已经说到了一些不公平的现象,生态补偿体制机制如何建设?


  贾绍凤:拿调水来说,水资源的所有权是属于国家的,水资源的使用权属于地方政府。从管理上说,政府对政府决策更容易,另一方面,对于微观用户的补偿应该强化。


  《21世纪》:这应该比较难,个人没有水资源所有权,又不具备管理权,只有部分使用权,属于弱势群体,他们的利益怎么保障?


  贾绍凤:北京对潮白河上游农民的补偿就是很好的做法,只要你减少用水,我就补偿给你。制度设计中首先考虑到个人,在有些方面能做到。同时集中式的“政府对政府”也有一些优点,调水后很多也是补偿给受影响的地区。像南水北调,丹江口下游受影响,政府就给下游建补偿工程,将长江水调过来补充进去,抵消部分不利因素,这样的集中式补偿也是很有效的。


  《21世纪》:南水北调有些水源地补偿发到县一级,再往下发就很困难,这应该怎么解决?


  贾绍凤:把补偿的钱发到地方政府,政府要公开一共给了多少补偿,哪些人该补,补了多少,工程建设和办公花费多少,要有这种公开的机制。


  《21世纪》:落实到个人钱很少,就会有人抱怨调出去那么多水就值这点钱,这其实反映一个问题,生态补偿的财政、经费来源很少,有人建议开征生态补偿税,这应该怎么解决?


  贾绍凤:跨流域调水的生态补偿是比较简单的,谁调水谁付钱,而其他生态补偿比较复杂,比如同一个流域内上游水源保护,中下游用水,上中下游补偿就比较复杂,因为水本来就是从上游流下来的。其实可以将水资源费更多地补偿给上游,这是一个比较合理的资金来源。


  上游是保护,是被动地不能做很多事情,不能开工厂不能开垦,这就受到影响了,按照市场机制也不好算,应该用流域内水资源费更多地倾斜给上游,再加上国家财政转移支付。


  还有一个可以探讨的,流域内上中下游协商,水资源保护怎么合理分摊费用。有一个很好的例子就是福建晋江,它的主体在泉州市范围内,流域上中下游成立了一个市级的水资源管理委员会,将市级的水资源管理和水污染防治等功能综合起来,由市长统管。它们的机制就是,下游县市给上游付钱,建立污水处理厂,搞水资源保护工程,其他流域也可以这样做。


  《21世纪》:这不涉及跨流域、跨行政区难度就小很多。


  贾绍凤:实际是一样的,它底下还有很多县市区,这种矛盾永远存在,就看有没有政治魄力。中央也可以考虑这样做,泉州的做法并没有打乱行政架构,这个委员会就是议事决策机构,由市长牵头,水利局、环保局、发改委、城建局等相关部门都纳入进来。


  如果重视水资源,为什么不应该在管理体制方面进行适当调整?我曾经写过建议,建议国务院成立水资源委员会,或者跟其他环境保护结合起来,成立资源环境保护委员会,由国家领导来主持,因为现在环保部和水利部的矛盾比较突出。原来有分工,环保不下河,水利不上岸,但中间有很多管理矛盾,两个部门谁都没管好水。

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