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黄山三年综合治理累计投入423亿元, 生态补偿资金杯水车薪
发布日期:2015/3/24 11:30:54



 

  “共饮一江水”,这一诗歌里的浪漫佳话,在资源日益短缺、生态环境形势严峻的今天,成为一个关于利益分配和发展机会的严肃命题。


  在错综复杂的利益交织中,生态补偿无疑是破解困局的钥匙和调节分配的杠杆。新安江是我国确立的第一个流域横向生态补偿的试点。2014年,为期3年的新安江试点刚刚到期。面对“谁来补”、“补多少”、“补给谁”、“怎么补”这些矛盾焦点,新安江总结出了哪些经验?还存在哪些难题待解?本期重点关注这一话题。


  补偿试点三年


  水质改善明显


  新安江出境水量占浙江省千岛湖年入库量的68%,是下游地区最重要的战略水源地。保住一江清水,为下游发展提供生态支撑,是上游地区必须承担的责任。


  按照新安江流域综合治理规划,每300人口核定一名保洁员。安徽省黄山市徽州区西溪南村的谢洪潮就是其中一位。他每月酬劳是600元,这笔钱就来自试点基金。黄山市像谢洪潮这样的保洁员共有2791名,他们构成了覆盖全流域67个乡镇84万农业人口的村级保洁队伍。目前,新安江流域所有村庄均实现垃圾清洁全覆盖,而这只是流域综合治理6个“全覆盖”中的一项。黄山市新安江流域生态建设保护局局长聂伟平介绍说:“生态补偿试点带来的最大效益,就是老百姓生态环保意识的增强。”


  按照《新安江生态补偿机制试点方案》规定,设置补偿基金每年5亿元(中央3亿元、两省各出资1亿元),以安徽、浙江两省跨界断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标为考核依据,年度水质达到考核标准,浙江拨付给安徽1亿元;水质达不到标准,安徽拨付给浙江1亿元;不论上述何种情况,中央财政3亿元全部拨付给安徽省,时间为2012年~2014年。


  试点至今,新安江流域总体水质为优,跨省界断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准。2014年初,环境保护部环境规划院在试点中期绩效评估报告中分析指出,千岛湖营养状态出现拐点,营养状态指数开始逐步下降,这与新安江上游水质变化趋势保持一致,表明试点对于保持和改善新安江水质的环境效益逐渐显现。


  为什么将新安江作为全国首个跨省流域生态补偿试点?国家发改委宏观研究院战略研究所肖金成分析:“重要原因在于其具备基本条件,其一,流域省份仅有安徽和浙江,责任主体易于确定,上下游关系明晰;其二,利益关系明显,安徽境内径流占到千岛湖入库量的六成以上;其三,下游浙江省经济状况好,地方财力充裕。”


  调整带来短痛


  经济利益受损


  生态补偿带来的不仅是生活方式的变化,产业结构也随之调整。在黄山市徽州区的化工产业园,同行的工作人员告诉记者,停产前,附近的居民经常因为水质问题和企业闹矛盾、上访,化工行业用水量和排污量大,不少企业原来选择依江而设,看中的就是用水便利——用水直接抽取,没有成本,废水排放也只经过简单的处理就排到江里。低成本、粗放式的生产方式使企业一度获得不错的经济效益。


  随着新安江保护力度的加大,开始动员企业搬迁,2013年全部关停。生态因此得到恢复,现在水质完全达标。但新的问题又出现了,因为徽州区财力有限,职工的安置、企业的搬迁至今没有完全解决,甚至无力拆除老厂房,只能搁置。


  近年来,黄山市累计关停淘汰污染企业170多家,拒绝了180多家有污染企业,从长远看是必由之路,但短期内企业利益必然是受损的,政府收入是减少的,这种压力已经超出了当地的承受能力。


  事实上,生态保护好的地方经济弱是普遍现象,而且差距越来越大。以黄山市为例,其人均GDP和人均财政收入仅为近邻杭州市的1/3,城乡居民收入等指标仅为杭州市平均水平的一半左右,几项平均指标甚至大大低于在浙江省尚属欠发达地区的、相邻的淳安县。


  “即使没有试点,我们也会像现在这么做,我们不是因为得到补偿,才搞生态保护的。只是试点的实施,坚定了我们‘短痛’的决心。”黄山市副市长许继伟认为,虽然现在取得了不错的保护效果,但由于气候变化和径流减少,加上上游缺乏大型调蓄枢纽,以及工业化、城镇化的进程,水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大。如果不采取更加有力的保护措施,之前取得的成果也会丧失。


  补偿杯水车薪


  模式仍需探索


  “要是没有试点,没有这些钱,很多工作到现在都无法开展。”对于年财政收入13亿元的黄山市,5亿元显然不是小数字了,但聂伟平也常常感到力不从心。


  试点是一项涉及面很广的工作,表面上看任务是“保持断面水质达标”,实际上要做的工作很多——产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等各方面。这意味着作为上游城市,面对水质污染压力不断加大的趋势,生产方式、生活方式、发展方式都要改变。


  为全面提升新安江流域保护和发展水平,自2011年~2014年,黄山市用于新安江水资源保护和流域综合治理累计投入423亿多元。下游支付的每年1亿、3年3亿元的补偿基金,相比423亿这个庞大的数字来说相差悬殊。即使算上中央财政的一年3亿元、3年9亿元,占比依然不大。


  “补偿资金仅仅对水质进行补偿,没有完整反映新安江的生态功能价值。”许继伟认为:“新安江每年出境60亿吨Ⅱ类水,这些水值多少钱?如果不考虑下游,那么黄山经济会比现在发展快很多,现在不仅增加了环保投入,还限制、削减了很多产业,这一反一正,直接损失加上失去的机会成本,算下来应该不止这些吧。”


  浙江省每年通过各种渠道和方式向中央上缴4000多亿元,这里面就包括了发展成果的分享和率先发展应该承担的责任。中央通过转移支付等形式对欠发达地区和生态功能区给予了补贴,这其中应该也包括了补偿的含义,如果把生态补偿仅仅理解成以字面上写着“生态补偿”的支出项目就狭隘了。


  观点的不同,反映出的是对“补多少”、“谁来补”缺乏一致的标准认定。从上世纪90年代我国开始探索生态补偿机制时,就一直试图研究制定补偿标准,但至今都没有解决,足见这一问题的复杂性。“生态资源的外部性和公共性决定了它难以科学测算。”中国工程院院士李文华表示。很多研究生态补偿的专家、学者都围绕这一问题阐述观点、做过分析,但目前尚无有价值、可操作的建议。


  即使是像新安江这么典型的样板,依然存在概念和标准的模糊地带,那么其他流经多个区域、干支流复杂的流域,界定每个区域责权、补偿范围无疑就更加困难。环境保护部环境规划院副院长王金南也印证了上述观点:“理想的情况是,根据生态服务价值评估或者是生态破坏损失评估建立生态补偿标准,但这往往会招致补偿方的质疑和反对,而且补偿方有时也会给出截然不同的估算。”


  正因为建立完善的生态补偿制度极为复杂,所以2010年就列入立法计划的生态补偿条例,到现在还没有出台。由于目前我国对生态补偿缺乏相应的法律规定,对政策的落实和补偿的实施造成了一定的影响。比如,新安江的试点基金中,国家财政每年的3亿元是以“水流域治理”的名义下拨的,预算中没有生态补偿项目,处于“师出无名”的状态。


  李文华表示:“如果是出台法律法规,一定要慎重,所以最好应进一步开展生态补偿理论和实践重大课题研究。”面对新安江生态补偿试点结束,安徽和浙江连同环境保护部、财政部初步协商的结果是延长试点期限。安徽方面表示,到现在试点取得了阶段性成果,作为试点探索补偿路径的任务还没有完成,还没有找到一个可供推广的、可持续的补偿模式,而后者才是试点的目的。

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