我国自上世纪七八十年代开始逐步兴建污水基础设施以来，污水处理基础设施行业得到了快速发展。研究分析表明，“十一五”中、后期和“十二五”时期，我国城镇污水处理基础设施建设仍然有较大的投资需求。

　　我国的污水处理设施建设将在未来的几年间保持持续快速增长的势头，投资需求依然强劲，中西部地区及小城镇面临更大的投资压力。中小规模污水处理设施的建设及管网、污泥处理处置等配套设施建设将成为下一阶段污水处理行业的投资重点，污水处理项目集中建设模式仍有一定市场空间。

　　三大因素推动行业得到快速发展

　　阅读提示

　　三大因素推动了中国污水基础设施行业的快速发展:环境因素，水资源短缺和水环境质量的恶化；政策因素，节能减排战略及相关政策的约束；经济发展因素，城市化与中国基础设施建设需求强劲。

　　我国自上世纪七八十年代开始逐步兴建污水处理基础设施。30年来，污水处理基础设施的规模不断扩大，已经具备了相当的基础和覆盖面。环境状况的不断恶化、城市化进程的加快、经济水平的快速提高以及国家环保政策的约束等因素共同推动了中国污水处理基础设施行业的快速发展。

　　环境因素:水资源短缺和水环境质量的恶化

　　我国是一个水资源极度匮乏的国家，据统计，2006年全国人均水资源占有量不足世界平均水平的1/4。随着经济发展和城市化进程的加快，城市缺水问题日益突出，600多座城市中有400座缺水或严重缺水；由水资源短缺造成的粮食和农作物减产相当严重。此外，由水污染引发的水质型缺水也愈演愈烈。近20年来，尽管我国经济发展水平和人民生活水平不断提高，但“粗放型”的生产模式和传统的生活方式未得到根本改变，这使得我国水环境面临着水资源量不断减少、污染物排放量不断增加的局面，自然水体中污染物成分复杂和总量不断增大的趋势始终未得到扭转。其中，由生活污水排放带来的水环境污染日益严重。总之，我国的城市水环境污染已经呈现十分严重的态势。

　　政策因素:节能减排战略及相关政策的约束

　　污水处理基础设施建设是改善水环境质量的重要手段，国家环境保护政策尤其是水环境相关的政策约束是推动污水基础设施行业发展的最直接动力。

　　《国家环境保护“十一五”规划》明确提出，“十一五”期间要实现主要污染物总量排放减少10％的目标，COD排放由2005年的1414万吨减少到2010年的1273万吨。这一目标的实现有赖于污染工程措施、结构调整和管理改善等手段的联合和协调性实施。其中，污水处理基础设施的建设与运营是实现COD减排的主要手段之一。与以往不同，“十一五”期间COD减排目标是约束性指标，并作为考核各级地方政府及企业领导人绩效的硬指标。可见，COD减排任务已经不仅仅是一项环境保护任务，同时也是一项严肃的政治任务。在这一压力下，各城市污水处理基础设施建设投资需求猛增，极大地推动了行业发展。

　　经济发展因素:城市化与中国基础设施建设需求强劲

　　伴随着国内经济的快速发展，人民生活水平不断提高，中国正经历着历史上最大的城市化浪潮。城镇人口已经从20世纪90年代初的3亿增长到近6亿，预计2020年将达到约9亿。随着城市化的发展，经济总量的攀升和相对聚集的生产和生活活动给环境、特别是区域和局部环境带来了更大的压力，使得水资源短缺、水质恶化导致的缺水问题更为突出。随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市污染源的数量和种类增多，排放到水体中的污染物质更为复杂，导致原有的污水处理规模、能力和深度都已经无法满足现有环境容量接纳污染物的需求，急需扩大污水处理的规模、更新设备、改进工艺及技术水平。

　　城市污水处理基础设施作为市政设施建设的重要组成部分，其投资建设同样能够直接产生对资本、材料设备和劳动力市场的需求，从而解决部分人口的就业问题。面对2008年席卷全球的金融危机，国务院提出进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，其中第五项直接提出“加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治”，“支持重点节能减排工程建设”。作为中国经济未来的增长点之一，污水处理行业在此次拉动内需计划的推动下显示出强劲的发展势头。

　　我国经济的宏观发展战略是以投资带动消费，即“短期靠投资、长远靠消费”。这一政策方针落实于污水处理基础设施建设行业则提出了对于污水处理行业市场化和效益化的要求。污水处理设施建设和运营的市场化运作、加大污水处理费的征收力度是拉动这一产业远期消费的有效且必要手段，是实现扩大内需战略根本目标的要求，也是中国污水处理行业实现市场化转变的重要契机。#p#分页标题#e#

　　通过分析显示仍有较大投资需求

　　阅读提示

　　通过“十一五”和“十二五”时期城镇污水处理基础设施建设投资需求分析，以及“十二五”时期农村·小城镇地区污水处理设施建设投资需求分析可以看出，我国污水处理基础设施行业仍有较大投资建设需求。

　　“十一五”时期城市污水处理设施建设投资需求分析

　　我们在国家“十一五”时期污水处理设施建设目标的基础上，通过建立污水排放增长模型和污水处理设施建设投资需求模型，估算出“十一五”时期城市污水处理设施建设投资需求情况。

　　“十一五”期间，我国污水处理设施建设投资额约为3300亿元。研究表明，若维持2002~2006年间的投资水平，预计将有1800亿元的资金缺口。

　　“十一五”期间城市污水设施建设投资需求在城市所处区域、经济水平、人口规模等因子上有较明显的分布特征，主要包括:污水设施建设投资需求所形成的地方财政负担总体表现为西部城市高于东中部城市、经济落后城市高于发达城市、人口少的城市高于人口多的城市。比较特殊的现象是，东部经济稍欠发达城市污水设施建设压力较大；发达的小城市当前及未来一段时期内污水设施建设负担较小；欠发达的小城市资金需求负担较大；特大及以上城市，无论经济水平如何，污水设施建设负担普遍较小。总体来说，中西部欠发达的中小城市是污水设施建设地方财政负担的高压点。

　　污水设施建设中，管网资金需求远大于污水厂，全国地级和地级以上城市的管网建设历史欠账较多。东部城市管网建设相对较好、西部城市管网设施空白较多；经济较发达城市既存在管网配套差，也存在新建管网需求大的问题；小城市设施建设空白较大，特大及以上城市管网配套较差；导致了较大的管网建设压力。

　　资金缺口分布存在较明显的规律。不同区域的城市出现资金缺口的机会相差不大，东部的几率较低，中部的较高；经济越落后、人口规模越小，城市出现资金缺口的机会越大。市辖区人均GDP低于2.3万元的小城市以及市辖区人均GDP在1万元~1.5万元的大城市出现缺口的机会较大。资金缺口的区域分布方面，东部城市资金缺口平均值远大于中西部；缺口大于10亿元的东部城市主要分布在广东沿海和东北地区。经济越发达，资金缺口越大。资金缺口随人口规模的增加而快速扩大。资金缺口造成的财政负担方面，西部远大于东部和中部，西部的区域限制作用大于经济水平的限制。经济越落后，资金缺口负担越大；市辖区人均GDP低于1.8万元的条件下，经济的限制作用大于区域的限制。人口规模越大，缺口负担越小。市辖区人均GDP2.3万元~2.5万元是一个较明显的分隔带，超过这一水平，出现资金缺口的机会较少，若存在资金缺口，带来的负担也较小，但资金缺口额较大。

　　广东省与我国水污染重点治理流域是污水设施建设资金缺口的主要贡献区域，其中广东省的形势最严峻，辽河与松花江流域次之。

　　分析应该给予重点关注的城市类型及其区域、经济和人口规模属性显示，其中资金缺口额较大和资金缺口造成的财政负担都较大的城市主要有市辖区人均GDP在1万元~1.8万元的东部城市、1.8万元~2.3万元的西部城市、2.3万元~3万元的中部城市，以及市辖区人均GDP在1万元~1.5万元的大城市和特大城市，典型区域是广东省、辽河与松花江流域和21世纪首都水资源影响区；只有资金缺口负担较大的城市主要是市辖区人均GDP低于1.8万元的东部中小城市和西部城市，典型区域是三峡库区及上游影响区和巢湖流域；只有资金缺口较大的城市主要是市辖区人均GDP超过3万元的东部大城市和特大城市，典型区域是南水北调东线沿线。 #p#分页标题#e#

　　“十二五”时期城镇污水处理基础设施建设投资需求分析

　　根据“十一五”时期污水基础设施建设规划的要求和“十一五”时期污水处理基础设施建设情况，我们在建立污水增长模型和污水处理设施建设投资模型的基础上，采用情景分析，预测“十二五”时期城镇污水处理基础设施建设投资需求。

　　研究预计，“十二五”末城市污水处理设施处理能力将达到12013.15万立方米/日，其中地级市总处理能力10325.80万立方米/日，县级市1687.35万立方米/日；县城地区的目标处理率设定为40％的情况下，达到2102.11万立方米/日。在各省(市、自治区)达到“十一五”规划目标的前提下，“十二五”时期城镇新增污水处理能力共2832.26万立方米/日，其中地级市、县级市、县城分别占新增设施处理能力的46.5％、17.0％、36.5％。“十二五”时期城镇污水处理设施建设资金中，地级市、县级市、县城污水厂、配套管网及城市、县城改建污水厂分别为263.43亿元、96.28亿元、282.20亿元、773.21亿元、168.38亿元和31.64亿元。

　　研究表明，“十二五”时期城镇污水处理设施建设地区分布呈如下特点:

　　1.“十二五”期间污水处理设施建设重点仍然在城市地区，城市污水处理设施建设总量(新增建设量与改建量合计)占全国建设总量的3/4；城市新增设施处理能力占全国新增设施的65％。但从地区来看，中西部的县城新增设施处理能力占省新增设施总处理能力的比例要高于东部的县城新增设施处理能力占比。

　　2.从城市来看，东部地区仍然是“十二五”期间城市污水处理设施建设的重点区域，东部地区新增处理设施处理能力占全国新增处理设施处理能力的80％；其中广东、江苏、浙江、山东4省的新建设施处理能力占全国新建设施处理能力的74.38％。就各省的相对建设量而言，西部地区的青海省、云南省和东部地区的浙江省、海南省“十二五”期间新增的城市污水处理设施处理量占本省已建设施的比例大，设施建设压力较大。

　　3.就城市而言，地级市是“十二五”期间城市新增污水处理设施处理能力的重点关注对象。地级市新增污水处理设施处理能力是县级市的2.74倍。就个别省份来看，县级市“十二五”期间新增污水处理设施处理能力占本省新增设施总处理能力的比重较大，如江苏省、山东省、浙江省，县级市的新增污水处理设施处理能力分别占到本省新增总处理能力的52％、51％、32％。

　　4.从县城来看，县城新增污水处理设施建设量在东中西部地区的分布较平均，其中东中西部地区县城新增污水处理设施建设量占全国比例分别为40％、33％、27％。其中江西省、广东省县城污水处理设施新增处理能力超过100万立方米/日。

　　研究表明，“十二五”期间城镇污水处理设施建设资金需求呈如下地区分布特点:

　　1.“十二五”期间城镇污水处理设施建设资金总需求为1539.69亿元人民币。其中，地级市所需资金最多，占总资金需求的一半以上；管网资金占用量最大，为新建厂和改建设施所需资金之和。资金需求比例具体如下:城市与县城的资金需求量之比为2∶1，地级市和县级市的资金总需求之比约为3∶1，新建污水处理厂、管网、改建污水处理设施的资金需求之比为3∶4∶1。

　　2.分地区来看，东南地区的资金需求量最大，为794.10亿元，占全国总资金需求的一半以上。其他地区除西南地区外，环渤海、中部、东北、西北地区的资金需求量均少于200亿元。其中，东北地区资金需求量最少，仅占总资金需求的约4％。

　　“十二五”时期农村·小城镇地区污水处理设施建设投资需求分析

　　目前，我国尚未制定针对农村·小城镇地区的污水处理设施建设规划，然而，随着国家对农村·小城镇地区环境问题重视程度的增强，这一问题有望在“十二五”时期得到解决。鉴于此，我们在综合分析我国农村·小城镇水污染治理现状的基础上，结合农村·小城镇地区现有污水处理设施建设情况，通过建立污水排放增长模型和污水处理设施建设投资模型，采用情景分析预测“十二五”时期农村·小城镇地区的污水处理基础设施建设投资需求。

　　研究表明，若计划乡和建制镇地区污水处理率提高20％，农场和村庄地区提高10％，则各省(市、自治区)所需投资总额达到298.2亿元；若计划乡和建制镇地区污水处理率提高15％，农场和村庄地区提高5％，则各省(市、自治区)所需投资总额为171.7亿元。

　　比较分析可知，北京、天津、上海、江苏污水处理投资压力较小；山东和山西省的投资压力相当，且这两个省份的人均用水量低于全国平均水平，很大程度上降低了当地的污水处理压力。浙江省由于各级行政地区居民平均生活用水量远高出其他省份(尤其是人口比例较大的农村地区)，但由于其财力状况良好，其建设投资压力并不大。

　　投资压力较大的省份如下:海南省由于人均用水量高，且地方财政投资能力弱，造成了较高的投资压力。青海省人均用水接近全国平均水平，造成较大投资压力的主要原因是地方财政能力不足；情况类似的还有四川省、贵州省和广西壮族自治区。

　　从区域来看，我国东部地区农村和小城镇污水处理投资压力小，西部地区投资压力大的分布趋势明显。位于东部的上海和江苏等地区资金压力最低；而西部的宁夏、云南、贵州、四川和广西地区资金压力十分突出，中国小城镇和农村地区污水处理投资压力西强东弱的分布趋势比较明显。#p#分页标题#e#

　　进入发展新阶段投资需求依然强劲

　　阅读提示

　　我国农村和小城镇污水处理设施建设刚刚起步，管网、污泥处理处置等配套设施建设投资需求较大，但现阶段污水处理项目的资金需求存在资金需求量大、资金的使用成本低的问题，对现有融资方式提出挑战。

　　在经历了20余年的投资建设后，我国的污水处理设施建设行业进入新的发展阶段，这一阶段的主要特征包括:

　　污水处理设施建设处于持续高速增长期，行业发展前景广阔

　　在严峻的环境形势下，作为改善水环境质量重要手段的污水处理设施建设需求旺盛；“十一五”期间COD减排政策的严肃实施，使污水处理设施建设不仅具有环保意义，更关系着各级政府官员的政治命运；此外，在新一轮的投资热潮中，污水处理设施建设既是能够“拉动内需”的重要投资领域，也是保障环境质量、“促进经济又快又好发展”的重要环节。在上述因素的推动下，我国的污水处理设施建设处于高速增长期，并将在未来的几年内持续保持这一增长势头。此外，污水处理设施建设的高速发展也为行业内各类企业带来难得的发展机遇，企业投资机会增多、规模不断扩大，行业内产业链整合加速，行业发展前景广阔。

　　全国平均污水处理率大幅度提高，但地区间仍有较大差异

　　据统计，截至2008年上半年，我国共建成污水处理厂1400余座，形成污水处理能力近8000万吨/日，污水处理率达到62％左右，全国城市平均污水处理率增长较快，但地区间污水处理率相差很大。例如，截至2007年底，江苏、山东、北京、重庆、上海等省(市)的城市污水处理率较高，均超过了70％；而青海、吉林、贵州、湖南、广西等省(自治区)的城市污水处理率还不及50％。从城市水平来看，郑州、海口、厦门等城市的污水处理率超过80％，已经提前完成“十一五”规划目标，而同为重点城市的南宁、贵阳、哈尔滨、兰州、宁波等城市污水处理厂集中处理率尚不到40％。地区间污水处理设施建设进度与经济发展水平的不同导致地区间污水处理设施建设投资压力差异显著。

　　农村和小城镇污水处理设施建设刚刚起步

　　过去的10年中，我国城市污水处理设施建设成果显著，与之相比，农村和小城镇地区的污水处理设施建设刚刚起步。

　　由于经济条件、技术水平、管理模式等因素的限制，截止到“十一五”规划之前，我国的水污染控制工作重点放在了城市生活污水和工业废水处理上，而针对小城镇和农村污水处理工作的进程十分缓慢。2007年末，全国县城只有不到1/4建设了污水处理厂，生活污水处理率低于25％。

　　根据现有数据，县城地区的污水处理能力和污水管道建设在2007年前后同比增长速度方面高于城市污水基础设施建设，可以认为我国针对县城地区污水处理基础设施的建设已经开始启动。但是由于现有基础落后，历史欠账较多，现阶段县城地区的污水处理能力仍然非常薄弱。

　　污水管道建设方面，拥有9.3亿居民的村镇地区目前污水管道建设仅为10万公里，在长度上约为城市地区的1/3，综合村镇地区的人口密度和污水管道口径的差异，可以判断我国村镇地区污水管道建设状况十分薄弱。污水管道建设的落后也进一步降低了我国村镇地区建设集中污水处理设施的可行性，凸显了推广分散处理的必要性。

　　大型污水处理设施建设初步完成，中小规模污水处理设施成为主流

　　上世纪八九十年代，我国部分大城市利用国际金融组织贷款、国债等政策性资金建设了一批大型污水处理厂，规模多在10万~50万吨，主要分布在北京、天津等大城市；随着最初一批污水处理设施的建成，进入21世纪以来，10万吨以上规模的新建污水处理厂数量逐渐减少。据统计，截至2008年上半年，已建成的污水处理厂中，5万吨以下规模的污水处理厂约占全国总量的65％左右，两万吨以下污水处理厂约占25％左右；目前规划待建的污水处理厂，两万吨/日规模以下的占32％，2万~5万吨/日规模的污水处理厂占45％。可见，5万吨/日以下的中小规模污水处理设施成为主流。

　　管网、污泥处理处置等配套设施建设投资需求较大

　　根据“十一五”规划，配套管网建设投资需求远高于污水处理厂，原有建成污水处理厂、在建和新增污水厂配套管网投资达到2000多亿元。然而地方政府对配套管网建设的投资力度与投资需求之间产生了较大的缺口，这使得管网配套设施建设滞后，从而导致大量建成的污水处理厂成为“晒太阳”工程，污水实际处理量远远低于设计水平。此外，污泥的处理处置问题也普遍未得到解决。任何污水处理过程都会产生一定量的污泥。污泥通常富集大量有毒有害物质，若不能得到有效的处理处置，将成为新的污染源，危害严重。随着污水处理量的不断增长，产生的污泥量逐年增加，据统计，截至2008年上半年，我国的污水处理能力已经近8000万吨/日，由此估算我国每天产生含水量80％的湿污泥6万吨左右。受认识、资金、技术和政策等因素的影响，我国的污泥处理处置情况并不理想，很多地方单纯追求较高的污水处理率，污泥处理处置单元较为简化甚至没有考虑，由此产生的二次污染问题逐步显现。根据“十一五”规划的要求，我国污泥处理处置投资需求为473亿元。与污水处理厂和管网设施建设相比，尽管资金需求量小，但投资意义重大。

　　水污染治理的区域化与流域化促成了污水处理项目集中建设投资模式的出现

　　水环境问题具有区域化和流域化特点，即局部地区水环境质量的改善无法实现整个水体污染问题的解决，流域或区域范围内水污染的综合治理为改善水环境质量提供了系统解决方案。水污染治理的这一特征促成了污水处理项目集中建设模式的出现。此外，由于国家COD减排目标的考核采取省、市、区层层考核的方式，从而将减排的压力集中在了省政府。省政府有动力推动全省的污水处理基础设施建设，以确保全省COD减排目标的实现，这也是污水项目打捆建设模式得以应用的主要推动力。在实践过程中，亚洲开发银行多次推动流域范围内水污染治理项目的打捆贷款方式，也为污水处理项目集中建设投资提供了实践经验。

　　我国现阶段污水处理设施建设资金需求特征显著，对现有融资方式提出挑战

　　现阶段我国污水处理设施建设现状决定了污水处理项目的资金需求特征为资金需求量大、资金的使用成本低。地区间污水处理设施建设现状差异较大，部分地区，尤其是中西部省份仍然有较大的建设资金需求；这些地区通常为经济欠发达地区，其对资金使用成本的可承受能力较差，急需低成本的长期资金。此外，目前仍处在规划阶段的污水处理厂中两万吨以下规模的约占1/3，这类污水处理设施难以形成规模效益，平均建设和处理成本较高，更需要低成本资金以保证项目能够可持续发展。

　　以上是项目本身对资金的要求，从投资角度看，中西部地区的投资环境相对较差，小规模污水处理项目难以形成规模效应，运营成本较高，这些因素使得以逐利为目标的社会资本对中西部地区大部分城镇及小规模污水处理设施的建设投资兴趣不大，从而进一步加剧了这些地区地方政府的投资压力。在当前的形势下，这些问题的解决对于进一步发展污水处理行业，实现行业所承载的多个社会、经济目标具有重要的意义。同时，这些问题的解决，也需要建设投资模式的创新和金融产品的创新来推动。

　　总之，我国的污水处理设施建设将在未来的几年间保持持续快速增长的势头，投资需求依然强劲，中西部地区及小城镇面临更大的投资压力。中小规模污水处理设施的建设及管网、污泥处理处置等配套设施建设将成为下一阶段污水处理行业的投资重点，污水处理项目集中建设模式仍有一定市场空间。作者单位:清华大学环境系环境管理与政策研究所