“十一五”期间，国家在部分省、市开展了排污权有偿使用和交易试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省(自治区、直辖市)列为国家排污权交易试点省份；此外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10多个省份也在省内进行探索。

　　还有哪些困惑待解？

　　排污权有偿使用费的性质是行政收费还是资源收费，价格是否应是固定的？

　　排污权担保贷款，属于质押贷款还是抵押贷款？企业一旦违约，怎么追究责任？

　　对企业而言，哪些是富余排污指标，可以用来交易？比如，一个电厂今年大修导致发电量减少，排放量也相应减少，那么这部分指标可否参与交易？排污权交易和排污量交易在二级市场中如何协调？

　　排污权权属的界定是什么？是归国家或省级政府所有，还是排污者所有？企业有偿使用或是通过市场交易获得的排污权，是否只拥有一定期限的使用权？是否是不可剥夺的？我国五年就要调整一次总量指标，当总量减排提出要求时，怎么协调？

　　地方政府是否应当进行、如何进行排污权指标的储备，预留指标用于哪些项目？

　　排污权可以跨区域流动吗？环境质量超标地区是否不应该再流入排污权指标？

　　中国环境报记者 陈湘静

　　如果问参与排污权有偿使用和交易试点的省市，现在最希望国家给什么政策支持？大家可能异口同声地回答——法律依据和规范。一段时间以来，在工作推进的过程中，试点省市环保部门大多面临两项挑战：一是排污权有偿使用、新建项目总量前置审批等并无国家层面上的法律依据；二是核定、价格制定等具体工作环节还没有统一、明确的规范与技术方法。

　　而上述涉及排污权有偿使用和交易工作顶层设计的问题将在未来逐步得到明确。财政部、环境保护部、国家发改委及相关研究机构正在和试点省市一起，加强沟通和交流，通过从理论到实践再到理论的反复，携手探索完善试点工作的政策体系。

　　日前在广东省佛山市举行的全国排污权有偿使用和交易试点工作总结会，又成为了一次各方共享经验、明确诉求的讨论会。主持会议的环境保护部总量司大气总量处处长吴险峰表示，这样的会议日后还要多多举办，目的就是要把试点过程中大家最关心、最棘手的问题集中起来一起研究，争取提出解决方案。

　　两项基本规则有待明确

　　初始分配的依据是什么？有偿使用的价格、期限如何定？

　　“试点工作进入深水区后，一些当初没有设想到的问题在不断涌现，需要在试点过程中不断摸索。”吴险峰说。而据记者了解，尽管10个参与排污权有偿使用和交易试点的省市所采取的模式、工作进度各不同，但大家存疑的问题较为集中。与会的浙江省代表表示，指标的分配、核定、价格制定都要做到公平科学，感觉工作难度很大，希望能尽快出台统一的规则、规范以及相关的技术方法。

　　在初始排污权分配的问题上。无论是老项目的排污权有偿使用还是新建项目需通过交易获得排污指标，都需要一个核定量。而同一个项目的排放量，会有来自环评、验收、排污收费、总量核查、污染源普查、地方环保局日常监管等多个数据，到底依据哪一个或哪几组数据来确定？

　　“在试点中，不少地方设计由政府事先预留或储备排污权指标，那么，在操作中，依据的是现有地区某项污染物排放量之和还是五年度减排的目标总量，亦或是地区环境容量？这些都需要深入探讨后加以明确。”山东省环保厅相关负责人表示，即要明确排污权的分配是基于现有总量还是未来预期总量，如果按照前者，减排压力如何体现值得探讨；如果依据后者，那么企业就很可能会面临购买排污指标后就开始超标排污的尴尬，因为企业不可能在短期内就完成五年减排任务。

　　在有偿使用方面，试点省市的政策诉求则更为具体，主要包括以下几个问题：

　　排污权有偿使用与排污收费的关系亟待明确。在基层推动工作中，大家常常会面临企业甚至是政府部门这样的提问：有偿使用费和排污费的性质有何不同，为什么要“重复”征收？需要在国家层面上尽快界定清楚。

　　排污权有偿使用价格或是交易指导价格如何确定。从几千元到几万元，一吨化学需氧量目前在各试点省市的价格水平呈现较大差异，其背后的核算方法也都不尽相同，需要建立一个涵盖经济发展水平、治理成本等多变量的计算体系和技术方法。

　　排污权的有效期限应该是多长？从目前各试点情况看，有一年、五年的规定，也有试点省市暂时模糊排污权期限。

　　有偿使用费的性质、征收、管理、使用应当尽快规范。浙江省已经制定相关管理办法，初步予以明确。其他试点省市如天津等直接将其用于支持减排项目，而江苏省则还一直没有动用排污权有偿使用费。而据了解，江苏、浙江两省的有偿使用费收缴就已经超过15亿元。

　　明确“共性”问题不会一刀切

　　多个部门参与研究讨论，国家层面将出台试点指导意见

　　“一项创新工作应该先制定基本规则，然后在实践中不断完善。”山西省环保厅代表的发言反映了大家的心声。而围绕期盼已久的《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》，出席会议的国家发改委价格司、财政部相关负责人也当场“透露”一二。

　　财政部相关负责人表示，有偿使用费和排污费的关系，以及有偿使用费的使用方向，将在《指导意见》中予以明确。“有偿使用费初步考虑用于支持减排项目、排污权交易平台建设等方面。

　　而来自国家发改委价格司的消息，接下来将制定排污权交易价格管理办法，规范价格行为。“有偿使用和交易的价格要起到反映环境资源稀缺程度、反映环境成本、促进污染物减排的作用，是这项制度的核心问题之一，也是物价部门的关注重点。”

　　“正在抓紧推进，还没有最后定稿。”从2009年就开始酝酿的《指导意见》，制定过程可谓慎之又慎，征求意见——讨论修改——再征求意见，这样的过程已反复多次。而据记者了解，环境保护部总量司、财政部经济建设司和国家发改委价格司等部门近期仍在密集讨论，讨论修改的内容主要包括：交易试点范围要求、排污指标分配与管理体系、排污权的有偿获得与环评前置要求、价格部门的工作职能、排污权有偿使用和交易价款的征收和管理、交易税收优惠政策等规定。

　　吴险峰表示，《指导意见》将对试点过程中的一些“共性”问题做出明确，同时考虑到各地经济社会发展客观差异，在很多问题上也不会采取“一刀切”的做法。他同时透露，作为一个全新的工作领域，排污权有偿使用和交易涉及法律法规、财税金融等各个方面，涉及国家多个部委协调工作，需要充分听取各方意见、深入讨论，出台还需等待一段时间。

　　地方实践推动顶层设计

　　法律依据可从试点中寻求突破，水污染物领域有望率先出台排污许可证条例

　　江苏省环保部门工作人员去“说服”当地企业参与排污权有偿使用工作时，手握两份文件，一是《江苏省太湖水污染防治条例》，二是《财政部、国家环保总局关于同意在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点的复函》。这是他们能拿到的有关开展这项工作的法规依据。他们迫切希望能及早从国家层面给一个“说法”。

　　“到底什么是排污权？法律对此并无规定，各方理解也不甚相同。这是我们在实际操作过程中遇到的最大问题。”即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。

　　对于代表发言中普遍提到的法律法规缺失，国家发改委相关负责人表示：目前，排污权有偿使用和交易工作中相关的法律法规空白可能是最大的问题，国家发改委和环境保护部等部门一直致力于这方面的工作。“法律法规的制定同样需要试点，可以先在地方开展探索，如果建立了行之有效的法律法规，反过来可以影响国家层面相关工作的进程。”吴险峰说。

　　而另一个被试点省市“千呼万唤”的法规则有望在国家层面出台。据吴险峰透露，《排污许可证管理条例》可能率先围绕水污染物领域制定出台，成熟后再扩展到大气污染物领域。同时，对于新建项目总量前置审批等也将出台相关的管理办法，正在研究制定过程中。

　　排污许可证是分解、落实污染物减排目标和开展排污权有偿使用、交易的一项重要管理手段，分解给排污单位的指标需通过排污许可证予以明确，通过许可证管理来规范排污单位排污指标申购和交易行为。“总量分配、确权，交易过程和监督执法是排污权交易工作的四个关键环节，排污权的确权和监管都需要排污许可证作为载体。”相关专家表示。

　　2008年2月28日新修订的《水污染防治法》明确规定：“国家实行排污许可制度，禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水”。去年出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》也提出推行排污许可证制度。虽然这些法律、意见都提到了排污许可证制度，但目前还缺乏可操作的法律依据。

　　最现实的一个问题就是，企业超许可证排污怎么监管？怎么处罚？如果对企业偷排、超排的处罚过轻，“违法成本低，守法成本高”，企业购买排污权的积极性必定受挫。而作为排污权有偿使用和交易的载体，排污许可证则面临更多要求，比如超总量排污后怎么处罚？是否可以抵押贷款？和总量减排怎么衔接？……对此，山西代表表示，超权排污的监管和惩处工作必须加强，如果不去准确计量、严格监管和确保惩处的力度、尺度，那么这项工作势必得不到企业的重视。

　　“这些都涉及环保部门行政管理对象即企业的切身利益，必须做到依法行政。需要出台具备操作性的条例办法。”浙江省代表表示。根据去年的一份《指导意见》的征求意见稿显示，在企业违规处罚方面，对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买；超出排放指标50%及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。

　　短评

　　政策也得“试”

　　陈湘静

　　当前，国内试点省市对排污权有偿使用和交易工作的探索，几乎在每一个环节都面临与现有法律法规、政策制度、管理体系的协调，在这一过程中，挑战、问题、争议不可避免。

　　首先，排污权有偿使用和交易的相关政策、制度的成熟完善不可能闭门造车，必须实践先行，不断摸索总结经验教训，并返回实际进行检验，经历从无到有、从“简陋”到完善的过程。其次，由于这项工作涉及法律法规、行政管理、金融财税等各领域，专业性技术性非常强，急需基础性、制度性研究的有力支撑。第三，排污权有偿使用和交易触及广大企业、地方政府切身利益，也需及早制定规则，理清总量与质量、政府与市场等关系，合理规避风险。

　　在这个过程中，政策层、研究机构、试点省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及时顺畅地沟通与合作，共同推动排污权有偿使用和交易试点工作科学、有效地推进，为“十二五”总量控制的政策创新积累有益经验。