本报自环保部获悉，环境保护“十二五”发展规划很可能在年内拿出草稿，并在2011年的“两会”上进行讨论，最早有望在2012年实施。

　　环保部部长周生贤曾提出，环保部2010年上半年要明确目标指标、重大工程和项目、重大改革和政策举措，形成规划框架。

　　对于是否在今年5、6月份能够整合出台总体的环保规划，消息人士认为“没有那么快”。

　　而目前的总体污染控制政策已经基本明朗，“十二五”将延续“十一五”的总量控制原则。4月2日，中国环境规划院副院长吴舜泽公开表示，“十二五”期间国家环境保护的基本思路将以总量控制，质量改善和环境风险防范作为三大着力点。他同时明确表示，在“十二五”期间，除二氧化硫 （SO2）和化学需氧量（COD）外，氨氮（NH3-N）和氮氧化物(NOX)也将纳入总量控制。

　　总量控制与增量计算

　　首先是环保部各个司局拿出自己部门的“十二五”规划，例如总量控制、产业、人才规划等等，然后统一报环保部规财司，再制定整体的环境保护规划，同时还要融合到国家的大“十二五”规划中，要按照中央的部署来定，而且还要经过不断的修改和讨论。该接近环保部人士透露，“这是一个非常复杂的过程。”

　　3月下旬，环保部污染排放总量司司长赵华林在一个内部会议上对“十一五”减排计划进行了详解。当时，他表示，“十二五”规划将延续上阶段政策和方法，并将增加两项主要污染物减排指标，“一个是水里的氮氧化物，另外一个是空气污染中的氨氮。”

　　“主要靠的就是非常有效的减排方略和总量控制。”赵华林说，“减排方略坚持三大原则，淡化基数、算清增量以及核实减量。”

　　一位接近环保部人士介绍，2005年，国家刚提出减排计划的时候，地方的环保局并没有把减排放在眼里，原因在于地方环保部门采用自统自报的方式对每一年的污染数据进行上报。

　　赵华林举了一个例子说明了这种管理制度的严重缺陷，他曾在基层调研，向几个环保局的处长问询减排任务是否能够实现。“我认为减排10%非常难的，人家却说让我放心，20%都能完成。他们是这么解释的，‘九五’、‘十五’都搞总量控制，搞完了以后上了一堆污染企业，我们也完成了啊。你说多少，我们就报多少。”

　　正因为原来的统计体制问题，导致了环保部无法核实和统计2005年污染基数，环保部便采取了淡化基数的原则，根据地方上报的数据进行核算，并逐一分配到各省。

　　到2006年，环保部开始采用增量计算的方式对地方的减排指标进行审核，放弃了传统的地方主动上报的模式。

　　这一方法是根据当地GDP增长量，以城市化率和工业化率作为基础数据进行测算。具体过程是，将各地的数据统一，COD（化学需氧量）测算采取强度法，用GDP增长量乘以COD排放强度，二氧化硫则是测算燃煤量中硫含量的数值，这样就能准确测算出该地区今年较上一年污染物排放的增加量。

　　环保部采取这样的核查制度非常有效。数据显示，“十一五”后三年，全国投建污水处理厂比过去50年增加了一倍，脱硫设施则是10倍。

　　单一行政向市场过渡

　　环境与经济政策研究中心副主任原庆丹表示，环保部从2007年就开始了环保管理市场策略的研究，“‘十二五’除了延续‘十一五’的政策外，还将加入一些新的方法，比如减排交易、绿色信贷、税费补助、环境保险等，并进一步扩大对污染物基数的控制。重点将把调控手段从单一的行政命令转向市场调节，这样对减排的效果会更好。”

　　环保部政策法规司司长杨朝飞认为，虽然中国的环保事业发展速度较快，但是仍然存在很多问题，引发大规模群体性事件的严重污染案例不断发生，“去年全年有18起重金属中毒事件，有4000多人血铅过高。环保的整体形势依然严峻。”

　　中国的环境法缺乏对政府行为约束和调节的能力，仅有水污染防治法和固废法等一些约束的条款，但是都没有处罚政府环保违规的条款，对政府行为只是原则性的规定。

　　同时，缺乏对环境责任的严格界定，上述所说血铅事件都是由政府来买单，企业只是履行治理污染的责任，然而企业造成的环境污染对社会的危害却不赔偿。

　　“经济政策的影响是潜移默化的，让企业慢慢感受到压力。”杨朝飞表示，以法治和市场经济手段代替传统单一的行政命令能够起到更好的污染治理效果。

　　“经济政策体现出国家的智慧，让污染企业无利益可得，也是一种非常理性和规范化的管理，并且可以根据市场变化的情况随时进行调整，具有很强的灵活性。”杨朝飞说。