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修法步子究竟迈多大?
发布日期:2012/3/12 11:53:02

 

  全国人大代表吕忠梅——


  立法理念要适应科学发展要求


  中国环境报记者 李源


  “二十多年一次的修法机会,实在是太宝贵了,一定要好好把握。”谈到《环境保护法》的修订工作,全国人大代表、着名环境法学家吕忠梅深有感触。


  “现在,修法的时机已经成熟。”在接受本报记者专访时,吕忠梅介绍,1989年,我国的《环境保护法》颁布实施,到今天已经超过20年。


  “从制度层面看,在中国特色社会主义立法体系已经建成以后,立法的重点放在现行法律的修订与完善方面,十分必要。从实践层面看,《环境保护法》经过20多年的实施,也为法律的修订提供了非常好的实践基础。全国人大常委会于2011年启动了《环境保护法》的修订工作,意义重大。”


  为什么需要修法? 促进解决民生问题


  吕忠梅表示,环境资源保护是近年来人民群众反映十分强烈的社会热点问题,因环境污染和生态破坏引发的大量的群体性事件,成为影响社会秩序的不稳定因素。


  这些问题,恰恰是中国在过去几十年里经济发展方式不可持续,高资金投入、高资源消耗、高环境污染、低经济社会效益而必然产生的结果。


  因此,环境资源保护是既涉及中国发展方式转变、经济结构调整,又涉及中国人民基本生存条件提高、社会秩序稳定的重大问题,既是经济问题、更是民生问题。


  “但是,从我们对《环境保护法》实施情况的调查看,无论是执法方面还是司法方面,都面临着因为法律制度的不尽合理和完善,难以有效实施的巨大困难。这使得国家关于环境保护方面的重大决策难以得到很好的贯彻,公众的环境权益难以得到很好的保护,从而直接影响到经济发展方式转变和解决民生问题的成效。”


  修法方向是什么? 有限修改思路可取


  “作为全国人大代表,在第十届、第十一届人大会议上,我曾经两次领衔30名以上代表提出关于修改现行《环境保护法》的议案。”


  回想起历次提出议案的内容,吕忠梅记忆犹新:“我们提出的修改重点集中在几个方面,包括现有法律的立法层次不够、立法理念不能适应科学发展的要求、公民环境权益保护缺失、单行法修改后造成的制度效力错位、部分制度设计不完善、导致法律执行不力等问题。”


  “据我所知,此次修法的重点是:处理好环境保护主要法律制度与相关法律衔接的问题。着重解决的是,《环境保护法》与污染防治各单项法的制度措施不统一、一些规定不适应社会主义市场经济体制、实践中一些行之有效的行政责任和问责制度缺乏法律依据等问题。”


  具体而言,修法主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区防治协调和人民政府环境质量责任等8项重要制度。


  “应该说,这样一种对《环境保护法》进行‘有限修改’的思路,是可取的。”吕忠梅认为,如果能够很好贯彻,它可以提高环境法律法规实施的有效性,解决现行《环境保护法》可操作性不强和执行力不足的问题。


  改善空间在哪里? 责任制度需要健全


  吕忠梅认为,从政策层面看,国家已经确立的环境与发展综合决策机制未纳入法律,更缺乏综合决策的行政程序规则。这使得一些地方政府和有关部门的部分决策行为不符合法律规定,导致一些污染工程、生态破坏项目上马,实际走上了一条“先污染、后治理”的老路。


  从法律层面看,由于法律责任制度不健全,缺乏对政府责任的追究、行政处罚的执行程序不明确、适应环境保护要求的证据制度和裁判程序制度缺乏,使得司法在环境保护方面的作用难以发挥,导致大量因环境污染和生态破坏而引起的环境纠纷无法进入司法程序,少数已经进入司法程序的案件也存在审理难、裁判难、执行难的问题。


  从公众角度看,由于缺乏环境信息公开制度以及公众举报途径方面的明确规定,以及缺乏环境公益诉讼制度的支持,使得有关环境资源保护的信息严重不对称,公众的知情权、表达权、参与权、监督权得不到充分实现。这导致社会公众的事先参与、过程参与缺乏,甚至可能导致发生严重受害后果后,个人上访、群体性事件不断,政府疲于应对,形成“企业污染、政府买单、群众受害”的恶性循环。


  从企业角度看,环境监测与监察地位不够以及查处方法、处理手段薄弱,法律责任制度支持不足等问题仍然存在。相应地,企业违法成本低、守法成本高的现象依然突出。这无形中造成了企业做出宁可违法也不守法的逆向选择。


  哪些方面需要修改?


  吕忠梅建议,此次《环境保护法》的修订,应该着力解决现有问题,从立法理念、法律原则、法律制度方面加以完善,体现环境保护基本国策应有的地位,实现建设生态文明的功能。


  完善《环境保护法》的立法理念和调整范围。


  将生态环境保护纳入《环境保护法》的调整范围,并对环境保护管理体制、环境功能区划等制度方面予以完善。改变现行《环境保护法》实际上是“污染防治法”的现状。


  针对目前存在的环境保护法实施问题,修改完善相关制度。


  一是完善政府环境与发展综合决策制度。将环境影响评价制度的范围扩大到政府开发策略、完善政府对所辖区域环境质量负责制度,建立政府环境责任追究制度,落实环境保护问责制。


  二是完善企业环境保护义务制度。按照标准明确、责任清晰、监督到位的原则,建立和完善“三同时”制度、信息公开制度、污染物排放标准与排污收费、责令改进或者限期治理义务等规定。


  三是完善环境司法保障措施。着力解决支持补强环境行政、支持被害人诉讼的问题,完善环境行政处罚、行政强制执行制度,建立和完善民事救济的程序制度和证据制度,建立环境公益诉讼制度,明确公众的知情权、建议权、举报权与途径、申诉与诉讼权。


  四是完善环境执法手段和措施。按照统一监管原则,赋予环保部门环境监察权以及环境信息公开的责任,完善环境监测、环境执法监察、限期治理等制度。


  一些做法在环境保护单行法中已经规定,或者在执法与司法的实践中已经积累了经验,但存在不完善、不统一、甚至矛盾和冲突的现象。在修订《环境保护法》时应予以统一和完善。


  一是规定排污许可、生态补偿制度,将污染责任保险纳入环境民事责任制度,建立环境诉讼领域以司法鉴定为主、专家证人为辅的证据制度。


  二是统一规定限期治理制度,改变各单行法规定不一致的现状。


  三是落实公众环境权益保障措施,明确政府与企业的环境信息公开义务,以及不公开环境信息的法律后果与救济措施。


  四是建立完善的环境标准法律制度,明确环境标准体系的内容,规定编制与通过的法律程序,确定对违反环境质量标准和污染物排放或控制标准的法律后果及制裁。


  五是建立跨行政区域环境管理协调机制,明确环境保护行政区域管理与流域管理、大气污染控制区域管理等环境区域管理之间的关系,确定跨行政区域环境管理的方式、程序和法律效力,规定法律责任。#p#副标题#e#


  委员献策


  全国政协委员王曦——


  有效规范政府行为


  中国环境报记者 曹俊


  “看了现在《环境保护法》的修改稿,我认为有个特点:方向是对的,但步子还可以再大一点。”全国政协委员、上海交通大学环境资源法研究所所长王曦在接受记者专访时表示。


  “通过前一段时间《环境保护法》修改方案的不同争论,表现出对人大在这种制度变革中的作用有不同认识。政府自身没有立法权,社会只能呼吁,最终还是需要立法机关采取行动。”王曦说,不少人意识到现行法律对政府行为规范不足,那么这次修改《环境保护法》就是一次机会。人大可以利用这个机会对政府有关环境的行为进行规范和制约。


  “立法者应当有所作为,这涉及到重要的规则改革。”王曦说。


  方向是对的:将环境质量状况纳入地方政府主要负责人政绩考核


  “方向是对的,修改稿将环境质量状况纳入了地方政府主要负责人的政绩考核。”王曦说,“这对地方政府主要负责人是一个很大的压力,相信可以促使他们在做决策时更多地考虑环境与经济的协调。这一修改将弥补我国环境法律中的一个重要缺陷——对政府环境行为规范和约束不足。


  王曦说:“一方面,我国现行环境保护类法律主要是政府管理企业的法律。例如《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律条款中大概有80%都是对企业行为的管制,对政府及‘第三方主体’有关环境事务的行为规范十分薄弱。另一方面,在中国的特殊国情下,政府不仅是环境治理者,而且是经济建设的规划者、投资者和招商者。换句话说,政府不仅是‘裁判员’,也是‘运动员’。假如政府在招商引资、规划和推动地方经济的发展过程中,没有协调好经济发展与环境保护的关系,没有充分考虑环境资源的外在约束,就会做出短视的决策,或者在执法上消极懈怠或不作为,就会沦为环境问题的制造者。“政协委员何悦也明确提出,政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位,已成为制约我国环保事业发展的因素。因此,修改《环境保护法》必须紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求。


  “法律应当切实规范和约束政府环境行为,否则政府会成为间接的污染制造者和环境侵权者。”王曦说。“因此,此次修改稿考虑将环境质量纳入地方政府主要负责人的政绩考核,这是一个很大的进步。”


  另外,修改稿中还提出,环境质量状况要向人大报告,接受人大监督。“这是一个重大进步,值得肯定。”王曦表示。


  步子还可以再大一些:有效规范政府决策


  “修订后的《环境保护法》在对政府决策阶段和决策程序的规范应当做出新的规定,这样才能体现出应有的进步。”王曦说。


  根据现行的环境保护类法律、法规,政府决策阶段有哪些缺陷需要弥补呢?王曦举例说,比如说我们有《环境影响评价法》,规定了建设项目环评和规划环评,但是在实际执行中却不够理想,突出的表现就是一些项目“先上车、后买票”。再看重大污染事件的背后,很多都存在违反《环境影响评价法》的现象。“这种做法的破坏性在于影响了政府决策的科学性和正确性。”王曦评价道。


  “不严格执行《环境影响评价法》,政府在决策过程中就不能很好地听取社会各界、专家、受影响的利益相关方的意见,容易导致决策失误。”王曦说,“而事后的补救往往需要更多的成本。”


  “如何更好地体现预防为主的思想,对这一点应当给予足够的重视。”王曦说。


  将地方政府执行环境法律情况纳入考核


  “比如,《环境影响评价法》的违反者很多都是地方政府。如果没有地方政府的默许,企业可能也很难实现‘先上车、后买票’。”王曦说。“当然,修改《环境影响评价法》也可以考虑,但是这在短期内可操作性不大,而且也不是问题的关键。关键在于地方政府缺乏守法的意愿。”


  全国政协委员钟晓渝也表示,执法不严是现在环境问题的主要原因之一。


  那么,怎么能够让政府遵守和严格执行法律?王曦给出了一条具体的意见。他建议,在将环境质量状况纳入地方政府主要负责人政绩考核的基础上,再补充一条,即:把地方政府遵守和执行环境保护法律的情况也纳入地方政府主要负责人的政绩考核。


  “如果能将地方政府遵守和执行法律情况纳入考核,这个现象或许会有改善。特别需要强调的是,这里要考核的是地方政府主要负责人,而不是环保局长。”王曦说。


  设计有助于政府科学决策的制度


  “是否可以结合信息公开设计一些帮助政府科学决策的制度?比如,在国家和省级政府层面设立非政府的环境咨询委员会。这个咨询委员会可以列席国务院和省级政府的环保联席会议,它的任务是参与并在一定程度上监视政府有关环境议题的决策,为政府的科学决策服务。”王曦说。


  “这样可以在决策早期实现包容性决策,而不是由地方主要负责人做出决策,造成环境损害后再来解决问题,产生各种各样不必要的社会成本。这也是预防为主思想的主要体现。”


  处理好监督和管制两种关系


  “通过《环境保护法》修改过程中的研究,我们认识到,环保事业主体主要有3个,即政府(既是管制者也是被监督者)、企业(既是被管制者也是被监督者)和‘第三方主体’(监督者)。在三大主体之间存在着一种管制互动和两种监督互动。前者指政府与企业之间的互动。后者指第三方主体分别与政府和企业之间的互动。”王曦补充说。


  王曦认为,环境保护事业的进步,需要3个主体的良性互动。在良性的互动关系中,管制者有效地行使管制的权力,被管制者接受管制,依法约束自己可能对环境带来不利影响的行为;监督者依法有效地对管制者和被管制者进行监督,促使它们依法办事。


  “特别要强调的是,环保主体之间的良性互动需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦说,“在政府与企业的管制互动方面,我国的立法相对完备,问题主要在于政府执法不力。政府执法不力的一个很重要的原因是政府没有受到有力的第三方主体监督。而第三方主体监督不力的一个重要原因是法律没有为这种监督提供完善的制度保障。第三方主体,不论是对政府的监督,还是对企业的监督,都面临法律保障不足的困境,难以充分、有效行使知情权、参与权、表达权和监督权。”


  为此,王曦进一步建议,立法机关应针对我国的现实,抓紧研究如何通过立法为第三方主体与政府和企业之间的监督互动提供法制保障的问题。


  代表建言


  法律体系已建立法之必行待解决


  中国环境报记者 霍桃


  “中国特色社会主义法律体系的形成标志着我国立法的逐步完备,同时也意味着我国的法治建设从以立法为重点,转向立法与法律实施并重的时代。”“两会”期间,全国人大代表吕忠梅提出建议,开展环境法律实施专项调查。


  据吕忠梅介绍,我国在环境立法方面也已形成了相对成熟的法律体系,包括环境保护、污染防治、自然资源利用与管理等60多部环境或有关环境的法律、50多部行政法规、约200部部门规章和规范性文件、1600余件地方性环境保护法规和地方政府规章。


  “对于环境纠纷的解决,目前存在着一些困境:一方面,因环境问题引发的矛盾纠纷和问题数量较多;另一方面,这些矛盾纠纷真正进入行政或司法解决机制和渠道的实际上很少。”


  吕忠梅举例说明,环境保护部发布的《全国环境统计公报》表明,截至2008年底,涉及环境的来信数量已达8万封左右,来访数量约7万批,这说明人民群众和社会组织环境意识越来越强,对环境污染和生活环境质量的要求越来越高。


  而根据最高人民法院有关部门的统计,2008年,全国法院一审审结重大污染事故罪的刑事案件11件、一审环境污染损害赔偿案件1509件、一审环保行政案件1601件,共计3121件。如此巨大的反差,值得深思。


  “天下难事,不难于立法,难于法之必行。”吕忠梅表示,我国环境法律制度虽然逐步完善,尤其是随着刑法修正案(八)的出台和民事诉讼法修改,“污染环境罪”已经确立(原为“重大环境污染事故罪”,降低入罪门槛),环境公益诉讼制度也将要建立,等等。


  虽然这些制度将极大推动我国环境法律制度的实施,但是仍需要细化,需要配套制度。例如,如何认定严重污染环境,如何建立可操作性的公益诉讼具体制度,立法、司法乃至相关行政主管部门任重道远。


  更为重要的是,为推动我国生态文明建设、改善我们的环境、预防和化解涉及环境方面的社会矛盾纠纷,党和国家以及社会各界对环境法治寄予厚望,环境法治也确实应该进入一个新的时代,从而发挥更为重要的作用。


  为完善环境治理和案件处理法律法规,推动环境法治建设,吕忠梅建议由立法机关牵头,司法机关和环境行政主管部门联合开展环境执法和司法专项调研。


  具体内容包括:一是开展对环境执法司法情况的专门调研;二是开展环境立法解释或司法解释制定的专门调研;三是为探索环境矛盾纠纷多元解决机制开展调研。

 

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