水域是地表淡水的主要载体，是河湖资源的重要组成，具有防洪、供水和维护区域生态平衡等功能，兼具航运、渔业、旅游功能，对我省经济社会可持续发展具有重要作用。长期以来，人们在开发利用河湖水域资源的同时，忽视了对水域的管理和保护。经济发展过程中圈填河湖水域、设障阻水等现象屡有发生，造成河湖水域萎缩、水系引排不畅、湖库调蓄能力下降、水环境承载力下降，长此以往将威胁防洪安全、供水安全和生态安全，影响我省科学发展观的落实和经济社会的可持续发展。

　　省委省政府高度重视这一严峻形势，要求有关部门积极开展水域管理相关研究工作。历时四年，考察调研，广泛征求意见，几经修改，最终形成《江苏省建设项目占用水域管理办法》（以下简称《办法》），由江苏省人民政府第82次常务会议审议通过，于2013年1月28日第87号江苏省人民政府令公布，2013年3月1日起施行。

　　《办法》以《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规为依据，结合我省实际，借鉴外省做法，将水域管理工作以政府规章形式进行固化，提出了水域占用管理原则、重要水域划定、等效替代水域工程建设、临时占用水域监管、水域管理与保护调查评价、水域面积动态监测等制度，具有较强的针对性、可操作性和地方特色，标志着我省水域管理和保护进入了一个新阶段。

　　《办法》制定的必要性

　　我省地处江淮沂沭泗流域下游，河湖众多，水系发达，水域面积约占国土面积16.3%左右，具有防洪、供水、航运、养殖和维护生态平衡等多种功能，对保障我省经济社会可持续发展和满足人民群众生产生活需要等有着不可替代的重要作用。

　　长期以来，人们在开发利用河湖水域的同时，忽视了对水域的管理和保护，致使河湖水域功能受到严重损害，影响并阻碍了经济社会的可持续发展。突出表现在：

　　水域面积不断减少。资料表明，1978年我省水域面积为17748平方公里，约占国土面积的17.5%，到2000年，衰减为16432平方公里，约占全省国土面积的16.11%，与1978年相比，减少1316平方公里，衰减率达7.4%。其中，淮河、长江、太湖三大流域的水域衰减率分别为9.9%、7.4%和3.1%，导致河道行洪排涝不畅，湖库调蓄能力下降。

　　防洪压力加大。一方面，不断增加的城镇基础设施建设，导致不透水地面的面积扩大，降雨后形成的地面径流时间短、流量大、强度高；另一方面，擅自填埋河湖水域，造成水系不通，引排不畅，导致水位暴涨，防洪形势严峻。

　　河湖自净能力减弱。水域面积的衰减，导致水环境容量减少，河湖纳污能力减弱，自然净化能力持续退化。2010年江苏省水资源公报显示，全省监测830条河流、1694个水质断面，控制河长1.9万公里，经监测符合和优于类水断面532个，仅占被监测断面的31.4%；控制河长6千公里，仅占河长32%；同时，全省监测重点水功能区448个，达标240个，达标率仅为53.6%。

　　违法侵占水域现象多发。随着经济社会发展和城市化进程加快，擅自填埋水域作为建设用地、休闲景观，擅自圈圩养殖等时有发生，导致水域面积大幅度下降。如，我省湖泊面积由建国初期的9583平方公里左右，减少到2000年的6260平方公里，减少率达34.7%。

　　目前，我省地方性法规规章对水域、岸线开发利用活动和建设项目占用湖泊、河道已有一些规定，但针对性和可操作性不强。《办法》的制定出台对于进一步加强我省水域管理与保护，规范建设项目占用水域行为，落实补偿制度、防止水域面积持续衰减，充分发挥水域的综合功能，促进我省经济社会可持续发展十分必要。

　　《办法》的适用范围

　　《办法》的适用范围，主要涉及水域占用的管理范围、类型和方式。从管理范围来看，有河道（包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄滞洪区）、湖塘洼淀、水库库区及其管理范围。从类型来看，一类是基础设施建设项目，另一类是非基础设施建设项目。从占用的方式看，既有局部占用，利用立柱架空覆盖的，也有整体填埋的，还有横跨水域和穿河、穿堤的，不论哪种形式，都适用本《办法》。《办法》第二条对此进行了具体规定。

　　《办法》的主要内容

　　水域占用管理的原则。为了处理好经济建设与水域保护的关系，尽可能减少水域占用，保障社会经济发展和人民生活必须的公共服务项目建设，《办法》第三条中将水域占用管理的基本原则确定为“保护生态、分类管理、严格控制、等效替代”。

　　重要水域重点保护制度。我省境内列入省骨干河道名录的河道727条，列入省湖泊保护名录的湖泊137个，大中型水库908座。水利工程建设形成的水域，承担着流域和区域的防洪、排涝、调蓄洪水以及水资源供给的重任，在社会经济发展中发挥着无可替代的作用。《办法》第七条，将列入省政府批准的《江苏省骨干河道名录》和《江苏省湖泊保护名录》中的河道、湖泊以及注册登记的水库、饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区、水产种质资源保护区和水生动植物自然保护区等列为重要水域，实行重点保护。同时要求县级以上地方人民政府具体确定本行政区域内重要水域，并向社会公布。

　　等效替代水域工程建设制度。所谓等效替代水域工程，是指因建设项目及其设施占用水域及其管理范围，人为造成水域面积减少或者缩窄河道（江河、湖泊、水库、塘坝）断面所采取的恢复性工程措施或者功能性补救措施。《办法》第十四条对等效替代水域工程的实施对象、主体及相关程序进行了明确规范。

　　建设项目占用水域应履行的审批程序。《办法》第十六条规定了建设项目占用水域申请的审查权限与程序，即“建设项目占用水域的位置和界限的审批按照河道管理范围内工程建设方案的审查权限和程序执行。”第十七条、十八条分别规定了建设项目占用水域审查的申请时间和“建设项目占用水域申请需提供的材料”。

　　建设项目临时占用水域的申请与监管。建设项目占用水域，有长期占用，也有临时性的占用，特别是不少建设项目在施工期间，需要临时性占用部分水域。由于各个建设项目期限、范围、用途、方式不同，有的建设项目在批准的临时占用期内尚未施工，或者临时占用期届满后建设单位不恢复原状等情况还不同程度存在。为杜绝此类现象，《办法》第二十一条规定了建设项目临时占用水域承诺书制度，要求建设单位应当按照本《办法》的规定，“向水行政主管部门申请办理审批手续，并与水行政主管部门签订包括占用期限、范围、用途、方式、恢复措施等内容的临时占用水域承诺书。临时占用水域的期限不得超过二年；期限届满确需继续占用的，应当在期限届满前三十日内向原审批的水行政主管部门申请办理延期手续。临时占用水域延长期限不得超过一年。”

　　项目建设方案改变后的重新报批制度和项目建设方案许可有效期制度。等效替代水域工程建设方案，是项目立项审批、核准或者初步设计报批阶段的技术文件，在工程实施期间，一旦主体工程或者自行兴建的等效替代水域工程的位置、界限、布局、结构等发生重大变化，可能会对防洪、河势稳定等产生新的重大影响，因此《办法》第十九条第一款规定“项目建设过程中改变工程设施以及建筑物、构筑物的使用用途、或者工程位置、界限、布局、结构的，应当经原审批的水行政主管部门审查同意。”

　　由于河势是不断发展变化的，随着时间的推移，河道水流的平面轮廓、河道水流动力轴线的位置、流向、流量、水边线、水深以及防洪工程情况、河道滩岸坍塌淤长情况等都会发生一定变化，因此《办法》第十九条第二款规定“建设项目占用水域经有审批权的水行政主管部门批准后，三年内未实施的，该审批自行失效。三年后需要继续实施的，应当重新申请办理审批手续。”

　　等效替代水域工程与建设项目“三同时”制度。对于建设单位自行兴建等效替代水域工程的，为了把等效替代水域工程建设问题解决在项目建设之前或建设过程之中，避免二次施工浪费人力、物力、财力，《办法》第二十条规定，“建设单位自行兴建等效替代水域工程应当与建设项目同时设计、同时审查、同时竣工和投入使用。等效替代水域工程由水行政主管部门验收合格后方能投入使用。建设单位应当在建设项目、等效替代水域工程竣工验收合格三十日内，向水行政主管部门报送有关图纸和相关档案资料。”

　　法律责任

　　《办法》第四章规定了法律责任，一是规定了有关行政主体及其工作人员违反本《办法》承担法律责任的各种情形；二是对危害水域的各项活动和违法行为，设定了行政处罚等必要的惩罚措施。