1987年7月，孟加拉国经历了一场该国有水文记录以来最严重的洪灾。此次特大洪灾波及全国近3/4的土地，大量基础设施损毁，近3000万人无家可归，对经济、社会发展产生重大负面影响。孟加拉国政府把此次洪水与切尔诺贝利核事故、博帕尔毒气泄漏事件并提为当时世界上的三大灾害事件，其暴露出的地区及全球气候和海面变化、灾害防治乃至社会经济等问题引起了全世界的广泛关注。特别是在全球极端天气灾害频发态势下，孟加拉国特大洪水的应急处置也为世界防灾减灾工作留下深刻警示。

    一场百年未遇的大洪水

    1987年7月，一场百年未遇的特大洪水侵袭孟加拉国，国内所有大河流均超过警戒水位同时泛滥，造成大量人员伤亡及农作物损失，并对居民房屋和公共基础设施造成了严重破坏。公路、铁路、桥梁被冲垮，陆上交通网被切断，首都达卡完全浸泡在洪水之中，对孟加拉国的经济和粮食安全、居民生命财产安全和卫生防疫形成巨大冲击。

    位于南亚次大陆的孟加拉国水系丰沛，加之三角洲地带特殊地理地貌特征与亚热带季风气候影响，使得孟加拉国成为全球洪涝灾害肆虐最频繁的地区之一。尽管孟加拉国长期饱受洪涝灾害侵扰，但是防御洪水的能力仍然十分脆弱，灾害应对能力不足。此次洪灾进一步暴露出孟加拉国在防灾减灾制度方面的滞后，特别是缺乏超标准洪水情况下的有效解决方案，包括灾民的疏散和救援工作不善、基础设施的规划维护不足以及减灾能力有限等。

    一是在村庄、城镇、农田大部分面临洪水灾害威胁的情况下，防洪基础设施落后，水坝、水渠等防洪基建工程年久失修，控制大量水流的作用极大削弱。二是城市排涝设施严重不足，排水系统不健全，积水消退缓慢，大部分地区一直到当年10月底才摆脱被涝水围困的困境。三是灾民紧急疏散避险和安置不到位，数千万灾民栖身树上、屋顶和小船上，生活极度艰难，同时也造成了痢疾等传染性疾病的流行，灾民饱受贫困、饥饿和细菌侵扰，生活雪上加霜。

    对洪涝灾害的防治和应急启示

    每当洪涝灾害爆发或当灾害严重时，洪涝就会破坏、吞噬人们的家园，甚至是宝贵的生命。特别是对于集聚了大量人员与财产的城市，一旦发生内涝灾害，高速公路、轨道交通、电力、桥梁、隧道等都会受到影响，无法正常使用，会使城市灾害更为严重。因此，洪涝灾害已成为当今人们必须面对的现实问题。

    树立洪涝灾害防治思维。受气候变暖、季风、快速城镇化、水土流失和地面沉降等因素叠加作用，灾害的孕灾环境与成灾机理发生改变，极端洪涝灾害事件显著增多。

    为减少重大洪涝灾害所造成的巨大人员和财产损失，需要从洪涝灾害的预防准备入手，构建包括防洪基础设施、防洪救灾应急能力、生态系统保护、城区规划、公众教育等在内的防灾、抗灾、救灾为一体的洪涝防治组织体系。一方面，不断加强对水库、堤坝等蓄洪调水能力的科学规划和提升。同时，合理规划城市排水管网的空间分布，增加重要区域雨水井数量和排水能力。另一方面，做好河流统筹治理，保障上下游、干支流、左右岸的综合协调治理。同时，合理规划沿江沿河、山区、隧道、地铁、涵洞等高风险区域的防汛能力升级。此外，适度提升关键公共服务设施的应急救援车辆及其他救援设备涉水能力。

    推行地区重大洪涝灾害风险情景模拟构建。情景模拟构建是对于重大的灾害预设情景，而后制定应急计划、开展应急演练，掌握应对要点的策略手段，是强化应急准备的一种积极有效的系统工作方法。

    重大洪涝灾害风险情景模拟构建就是以某地发生一场特大洪涝灾害为背景，结合当地自然地理特征、地区防洪应急力量和资源、突发事件的演化升级规律等，模拟灾害发生、发展及应急响应的全过程。一方面，通过对模拟事件中可能遭遇的情况，如洪涝对道路交通及应急服务设施通行能力的影响、避难点选址、应急疏散方案、淹没区紧急救援、灾害物资需求动态变化等具体问题进行分析和总结，在演练中发现应急响应与处置、资源调配、协同合作等方面存在的问题，对应急政策和程序进行动态化修正，以进一步明确任务、厘清责任，形成处置特大洪涝灾害的最优化策略。另一方面，重大洪涝灾害风险情景模拟构建，是在综合考虑各地区实际条件的基础上，预测洪涝灾害各种实时态势并加以比较分析整个过程，极大提高洪涝灾害风险评估的精度，以提高应对重大洪涝灾害的效率。

    推动巨灾保险参与应急管理体系建设。洪涝灾害会造成重大的人员伤亡和财产损失，超出区域经济实际承受能力，财政集中支付压力很大。巨灾保险就是通过保险形式以灾前融资来补偿人身伤亡和财产损失的特殊险种，可以分散巨灾风险，缓解财政压力，是重特大灾害中经济社会的减震器。

    当前，作为受自然灾害影响最严重的国家之一，我国持续推动巨灾保险参与应急管理体系建设，形成多渠道多层次的巨灾风险分担机制，维护国家安全和民生福祉迫在眉睫。一方面，要使巨灾保险产品更好地满足市场需求，提高覆盖程度，加强在风险评估、产品设计、承保理赔等方面的专业能力。另一方面，还要不断加强对巨灾保险行业的支持和引导，增强经营主体的社会责任意识，实现巨灾保险与政府应急管理以人为本的价值同频，推动巨灾保险市场健康发展。同时，加强法律法规建设，完善相关政策，为实现有效和富有弹性的机制设计提供坚实的法律保障，逐步探索出一套可操作的方案，更好地应对低频高损类巨灾。

    提高民众应对极端灾害的应急准备和紧急避险能力。极端天气事件和其他自然灾害的频繁发生，对民众生命安全造成巨大威胁，必须增强民众应对极端灾害的风险意识和避险能力。一方面，不断增强民众对极端灾害的风险意识，加强应急准备。积极引导民众了解极端灾害可能带来的严重后果，包括生命财产安全的威胁、社会秩序的混乱以及生态环境的破坏等。同时，通过加强宣传教育，普及灾害知识，引导民众关注气候变化和环境问题，形成全社会共同应对灾害的意识和行动。另一方面，不断提升民众的紧急避险能力。积极推广普及民众应该了解和掌握的正确避险方法和技巧，如制定家庭应急预案、储备必要的应急物资、选择合适的避难场所等。同时，政府和社会各界也应积极参与到提高全民应对极端灾害的能力建设中，加强灾害预警系统建设，提高灾害预警的准确性和时效性，推广各层级的应急演练和培训，提高民众在灾害发生时的应对能力和自救互救能力，形成全社会共同抵御灾害的合力和坚强防线。