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当灾害越来越“任性”,城市如何更“韧性”?
发布日期:2025/1/15 11:16:00
    2023年末我国城镇人口占比约为66.16%,走出中国式现代化城市高质量发展道路,是当代中国的时代课题。党的十八大后,我国提出了以人为核心的新型城镇化道路,2019年11月2日习近平总书记考察上海杨浦滨江时,提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的人民城市理念,我国城市发展理念逐步丰富、发展。2023年11月,习近平总书记考察上海时进一步提出,全面推进韧性安全城市建设,努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。

    从世界范围来看,韧性安全作为城市建设的重要维度,很早就已提出。中国的韧性安全城市建设应该具有什么特色?我想一个重要方面就在于,我国韧性安全城市是在人民城市理念的指引下开展建设的。那么,人民城市理念和韧性安全城市在内在价值上具有怎样的一致性?今天的演讲,我就此谈谈个人的一些思考。

    韧性安全城市是人民城市理念的直接体现

    没有安全,发展就失去了根基。人民城市理念所蕴含的价值取向,进一步明确中国特色现代化城市是把安全作为各项城市工作的基本目标之一。

    城市是一个复杂的巨系统,巨系统的多层结构、大量子系统决定了其必然是多目标、多功能的。从人类城市历史和世界城市发展进程看,并不是每一个城市都会主动将人民安全作为城市建设、发展的基本价值导向,对城市安全的重视程度因国家和城市的价值判断而异。

    城市发展是实现中国式现代化的重要路径。我国将城市视为人民享有工业化、现代化成果的重要载体,人民城市为人民,这一价值取向为城市建设和治理指明了方向,也决定了我国在城市基础设施建设和公共服务投入上更为均衡,更重视人民的安全保障问题。

    应该看到,城市的安全发展是一项系统性极强的工作。维护城市公共安全需要付出巨大的成本,并受到城市公共治理能力的限制。统筹发展和安全,是城市高质量发展的要求。我国在引入韧性城市这个理念的时候,将安全理念落实在韧性城市建设中,形成了符合我国城市安全发展要求的韧性城市建设特色,这也是人民城市理念的充分体现。城市的韧性和安全,一定是人民城市的基本维度,是衡量人民城市建设成果的基础性指标。

    韧性城市是一个内涵丰富的概念,国际上通常将其聚焦于城市在自然灾害冲击下的承灾能力和恢复能力,对城市规划和建设理念提出了较高要求。而强调“韧性安全”则是用发展的眼光看待安全,意味着对不确定性有更大的吸纳能力,也具备更高效的恢复能力。从“韧性城市”到“韧性安全城市”,是我国在城市建设实践中的主动选择,这一转变凸显了我国在城市工作中的独特价值判断和路径创新。

    提升应对挑战的总体能力,实现“战略敏捷”

    “十四五”以来,上海积极推进城市安全治理模式向事前预防转变,安全生产水平、灾害防治能力、应急抢险救灾能力、应急保障能力得到不断提升。坚持把韧性安全能力作为城市软环境的硬指标,基本建立了全域覆盖的安全生产风险防控体系和安全运行风险防控格局,初步构建“一网统管”“三级平台、五级应用”超大城市运行数字体征系统。上海的城市韧性安全能力正在逐步提升,比如,以城市“韧性”应对天气“任性”。这几年,上海经受住“烟花”“贝碧嘉”“康妮”等台风带来的考验,全力维护了城市正常运转和市民的生命财产安全。但作为超大城市,上海面临的风险依旧复杂,还有很多新特征。这正是人民城市和韧性安全城市建设面临的共同现实要求。面对牵一发而动全身的不确定性,超大城市必须提升应对挑战的总体能力,实现“战略敏捷”,这也是韧性安全城市建设的目标和关切所在。

    一是灾害越“任性”,韧性越重要。气候变化对城市可能产生系统性风险,极端天气事件可能从“非常态”变成“新常态”。2023年上海全市平均降水量1280毫米,虽然没有像其他一些城市那样连续暴雨造成严重内涝,但城市热岛效应和短时强降雨猝不及防,强台风过境,路面积水、高坠、墙面渗水等问题凸显。此外,持续极端高温对城市运行的影响是缓慢而持续的,对城市运行韧性安全的考验是全方位的。还有最近两年多次出现的冷暖急转气温“过山车”,更是考验城市运行能力。当外在挑战充满不确定的时候,必须用自身的韧性安全来应对挑战。

    二是生产安全瓶颈待破解,运行安全挑战须应对。我国重点行业的安全生产事故总体呈下降趋势,重特大事故逐年减少,但建筑业和危化品领域仍需高度警惕。城市生命线、高层建筑消防及重点领域的风险防控能力有待进一步提升。当前城市运行安全面临既有快速发展中积累的风险爆发压力,也受到安全意识不足、责任落实不到位等问题的影响。面对量大面广的使用端隐患,需探索更加符合现阶段需求的治理措施。

    三是基础设施系统规模大、设备杂,覆盖“全年龄段”。上海的管网有百年前的,也有新建的,“管道—接口—设施”关系复杂,管网服役环境多变,各类管网存在老化等问题,成为制约现代城市安全运行的“城市病”之一。应该说,这是城市发展和城市规模决定的客观现象。上海城市化起步早、速度快,深度城市化面临的问题,上海率先遇到,且没有作业可抄。不难发现,不少快速高架道路、轨道交通陆续进入“中年”,高负荷的交通流量与日常运维、更新改造并进,全方位考验城市精细化、智慧化与应急能力。

    四是超越固有认知和经验的风险挑战不断涌现。在技术变革加速和社会结构深刻调整的当下,新技术、新模式的广泛应用既带来发展机遇,也伴随诸多不确定性风险。例如,作为全球新能源车保有量最高的城市,我们在充电设施管理以及相关应急救援体系建设方面面临全新课题。此外,超过1000万辆电动自行车的普及,使用过程中的安全隐患、交通秩序管理和火灾防范成为新的监管重点。船舶能源结构向低碳转型,也对港口设施适应性改造和航运安全管理提出了前所未有的挑战。人口老龄化的加剧进一步使风险图景复杂化,对公共卫生资源的合理配置、城市应急保障服务的优化升级、养老机构的安全管理和运营规范,以及老年人道路交通安全的管理提出了更精细化、更精准化的要求。我们应认识到,风险与问题的出现是动态的、不可避免的,但这正是推动社会治理创新和能力提升的契机。

    五是社会韧性仍需进一步加强。在风险演化中,社会行动往往能起到重要作用,若能有效应对,则可以阻断风险。当前,全社会在应对突发风险的能力、安全意识的普及程度以及风险共担的协作机制等方面,尚有较大提升空间。与国际经验相比,商业保险在个人与家庭层面承担风险防控和止损保障的作用尚未充分发挥;覆盖全年龄段、聚焦重点场景的系统性安全教育体系仍待完善;城乡规划、建筑设计、施工建设等环节的耐久性和抗风险能力有待进一步强化;从业人员的安全素养和专业应急能力亟须提升。这些方面的改进,不仅有助于提升社会对突发事件的整体韧性,也是人民城市理念下韧性安全城市建设的重要支撑。

    如何在人民城市理念指引下建设韧性安全城市

    践行人民城市理念,在韧性安全城市建设中,就要充分体现以人民为中心的发展思想,从理念到实践全面贯彻“人民至上,生命至上”的原则。在建设路径上,必须坚持全民参与共建共享;在工作重点上,要从事后响应向事前预防转型;在战略定位上,要始终保持前瞻性规划,立足于造福人民的长远目标。

    生命至上、全民参与。以生命安全为核心目标,守牢城市安全底线,构建全社会共建共治共享的治理格局。加强对城市重大风险隐患的排查治理,确保防范重大灾难性事故发生。通过广泛开展安全文化宣传教育,推动安全理念深入人心,增强市民主动识别和应对风险的能力,实现全民参与城市安全治理的良性循环。进一步健全基层应急管理机制,推动政府、企业、社区和个人协同发力,形成以政府为主导、企业积极参与、基层快速响应、全民广泛支持的多元共建共治共享格局。

    预防为主、“体检”先行。人民城市理念指引下的韧性安全城市建设,必须以预防为主。党的二十大报告提出“完善公共安全体系,推动公共安全治理模式向事前预防转型”,这一论述是“凡事预则立,不预则废”的底线思维,是前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置的生动体现。强化预防的本质是常态,要加强体系建设,在各个领域强化预防机制、能力建设,提高对各类灾害、事故的预防能力,保护人民财产安全,提高预警能力。从2024年开始,我国297个地级及以上城市全面开展城市体检,建议以“城市体检”这一全国统一部署为抓手,推动城市安全向“防患于未然”模式转型。

    前瞻规划、完善指标。人民城市理念下的韧性安全城市建设必须着眼长远,从长治久安和持续发展的立场和站位出发。注重城市韧性安全的前瞻性规划,启动针对极端复杂风险场景的中长期研究,编制韧性安全专项规划,推进“N规合一”,不断优化韧性安全城市的指标体系和技术标准。通过修订、完善具体的技术规范和评价体系,为城市应对多样化风险提供系统化、可行性的解决方案,确保城市运行的安全与稳定。上海作为全球城市,应积极探索树立“韧性安全”建设的示范标准,为国内城市乃至世界城市提供可复制、可推广的经验。

    提升功能韧性、过程韧性和系统韧性

    推进韧性安全城市建设,对上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市意义重大。当前,是固本强基推动应急管理体系和能力现代化迎难而上的关键时期。要树牢全生命周期治理理念,久久为功、持之以恒地夯实本质安全,提升功能韧性、过程韧性和系统韧性,增强城市免疫力、自(治)愈力、恢复力,促进上海始终保持超大城市安全运行态势,面对灾难能具备无伤亡、少损失、快恢复的强大韧性。

    从工作重点来说,要精准聚焦,筑牢城市安全底线。要系统提升关键基础设施的“免疫系统”,推行基础设施智慧体检,夯实城市安全根基。全面建立基础设施的数字化智慧体检、周期性体检和专项体检制度,覆盖城市生命线工程和重要建筑物。针对长期服役设施,开展运行功能、服役状态和周边环境的全面检测,优化城市安全监测参数体系。完善多维监测与科学评估体系,提升应急物流、生命线运行和气象服务的复合应对能力,为复杂环境下的城市安全提供保障。通过智能诊断技术,精准施策,形成兼具实用性和前瞻性的风险治理“上海样板”。通过科学数据积累,探索设施冗余度与安全性、投入与灾害概率等关联性,制定韧性安全指标和验收标准。结合风险空间特征,推动城市生命线基础设施升级改造,建设无废、低碳、海绵城市。特别是推进防洪排水工程标准化,提升综合抗灾能力。

    从社会支撑来说,要全民共治,构建韧性安全新生态。动员全社会力量,推进安全文化深度建设。可以通过主流媒体策划安全话题讨论,普及“人人都是城市安全守护者”的理念,将防灾减灾教育纳入全民教育体系。打造“身边”的应急救援实训场景,依托城市公园绿地布局应急体验中心,让安全教育深入社区和家庭,推进“家家一本手册、一套装备、N项技能”的全民安全建设。注重房屋、消防和燃气终端的使用安全,探索电动车换电网络规划等全链条治理机制。针对住房产权分散、居民认知差异等问题,创新资金筹措模式,推动房屋体检制度化和全生命周期保险覆盖,提升家庭端与城市公共安全的衔接水平。

    从技术支撑来说,要自主创新,引领城市安全智防升级。以新质生产力为核心动能,推动韧性安全关键技术的自主研发与全面应用。集中力量开发具有智能监测、精准预警、高效处置和科学研判能力的先进设备与成套技术,特别是在老旧基础设施和复杂场景的安全管理中实现技术突破。聚焦城市老旧管网的精准更换与升级,通过大数据分析和智能设备实时监测,提升供水、燃气等基础设施的运行安全性和稳定性。引入适用于狭窄空间的小型化监测设备,扩大对社区、街道等高风险区域的覆盖范围,建立从风险发现到主动防控的全链条管理体系。进一步推动数字技术提升对极端风险的动态掌控能力,研发基于人工智能和物联网的综合应急平台,增强对城市运行风险的感知和预警能力,实现多领域、多灾种的联动预防。将前沿技术融入韧性安全体系,助力实现从“技术跟随”到“技术引领”的跨越。强化安全保险产品的推广应用,实现风险防控“体检—预防—保险减损”的全链条闭环管理,从单一的人防、技防转向更加智能化的智防和本质安全。在各类风险冲击下,要发挥出各种新技术、新设备对基层的“增能”,助推基层应急管理现代化的实现。

    从体系完善来说,要改革创新,构筑韧性城市长效机制。通过全面改革与创新,健全韧性安全城市的制度体系,形成可持续、可复制的长效机制。完善应急指挥调度机制,提升“平灾结合”的响应效率,建立更加扁平化的指挥体系。强化互联互通,推动信息流、指令流、资源流的实时共享,形成高效协同的应急救援模式。进一步加强对高风险区域和领域的治理,包括城市生命线、危险化学品储运、老旧住宅区和地下空间等。通过风险叠加与耦合的动态评估,完善风险地图和隐患清单,为精准治理提供科学依据。特别是在公共地下空间防涝治理中,加强对医院设备层、轨道交通联通节点等重点部位的改造,避免因“木桶短板”引发系统性风险。推动“条块结合”协同治理机制,明确条线部门与属地管理责任,形成联动共治格局。通过建立标准化、规范化的治理体系,攻克韧性安全城市建设中的突出短板,打造全国领先的示范样板,为城市安全治理树立新标杆。

    未来,韧性安全城市建设要继续在人民城市理念指引下,进一步发挥人民城市的组织协同优势,使韧性安全城市的建设真正落实到每一位市民的生活中,将韧性安全的理念贯穿到城市发展的每个层面,以制度创新、科技支撑和全民参与为动力,形成全社会共同参与、共同守护的城市安全新格局。

    作者系国务院安委办城市安全专家组专家

    来源:上观新闻 
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