农村水环境系统既对雨、洪、旱、涝起着调节作用,又是农业生产的生命之源。农村水污染严重影响着城乡经济发展和人民身体健康。
在国务院责成环保部牵头拟定的三项污染防治行动计划中,《大气污染防治行动计划》是最早出台的。另外《清洁水行动计划》和《农村生态环境保护行动计划》正在拟定中,其中《清洁水行动计划》初稿已经完成,预计有望在年底出台。
这两项行动计划是否能成为《水污染防治法》的有效补充,值得期待。
现状——触目惊心
在中国水利水电科学研究院水资源研究所工作人员李传哲的记忆中,“小时候在农村,门前屋后的小河是村民们吃水、洗漱的所在,像很多电影里出现的‘小桥流水人家’的场景,是一幅优美的乡村画卷,一幅老百姓的‘清明上河图’”。
而近几年,他参加调研实践活动所见到的场景,彻底颠覆了他曾经美好的记忆。
在安徽省凤台县李冲民族自治乡魏郢村,李传哲“从进村的路上,就看到了一户一户的牛羊屠宰,场地就在各家的院子里,污水混杂着血水,空中弥散着腥臭”。牛羊屠宰加工是该村的经济支柱产业之一,但其落后的污水处理办法让这个临近淮河的小村早已不见山清水秀。
类似场景对于很多走进农村的人们来说,早已司空见惯。
有关数据则更触目惊心:6.74亿农村人口,250多万个自然村,每天3000多万吨的污水排放量,可污水处理率却不足10%。90%以上小城镇的水体环境受到不同程度的污染,78%的城镇河段不宜作饮用水,50%的城镇地下水受到影响。
污水靠蒸发、直排,成为农村的普遍状态。农村,早已是我国水环境污染的重灾区。
对此,李传哲提出了几项建议,包括发展农村生态、循环经济,加强农村地区的水污染治理工作,加大农村供水和水污染处理设施投资力度,调整农村企业布局,加强农村环保立法、监督和宣传教育工作。这些建议基本代表了该领域其他专家学者的意见。
立法——未能遏制水污染蔓延
农村水污染触目惊心的状况,已引起了国家及业内专家学者的关注及重视。而李传哲等专家提出的有关水污染防治的建议,也已被纳入了立法。
1984年,我国便实施了《水污染防治法》,此后历经了1996年和2008年两次修订。特别是2008年,十届全国人大常委会第三十二次会议通过的新法,对农业和农村水污染防治给予了高度关注,增加了一些防治农业和农村水污染的规定。新法四十九条规定:“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转,保证污水达标排放,防止污染水环境。”但立法实施至今5年,相对于城市的水污染防治进程,农村水污染的蔓延仍旧未得到有效遏制。
切实解决当前水污染防治问题,立法固然是很关键的一个途径。但专家们调研认为,很多立法上的创新停留于字面,并未落到实处。如,加大企业处罚力度的立法实际上执行起来很难;政府的环保责任也流于形式;超标收费制度改为达标收费、超标处罚后,现实中企业超标排污的现象仍不少见。
法律不完善,就很难执行下去,在对《水污染防治法》的修改完善方面,专家建议:首先,确立超标违法原则,将超标排放行为规定为禁止性义务,以此逐渐取代征收超标排污费及要求企业限期治理等措施。其次,应当借鉴国外完善的排污权制度,实施全面的排污许可证制度,在全国范围内禁止企业无证或违反许可证规定直接或间接向水体排放污染物。再次,应当及时建立生态补偿制度并完善赔偿制度,使生态影响的责任者承担破坏环境的经济损失。最后,应当强化行政强制措施,并从行政和民事的角度完善法律责任。具体应当提高罚款的金额,增加按日计罚制度及强制执行等措施;建立我国公益诉讼机制,保护环境污染中弱势群体的利益。
管理——让立法有效实施
《水污染防治法》的实施,“需要在统筹协调的基础上在管理实践中创造性地贯彻落实”。东北林业大学赵英杰提到的“管理”,在农业部环境保护科研监测所的专家看来尤为重要。
再完善的立法若没有在实践中有效地实施,都无法发挥其遏制不良现象的效用。而有效的实施则需要通过科学的管理系统。
农业部环境保护科研监测所研究员发表的一篇论文认为,解决农村水污染问题,首先是政策与管理。
该所研究员认为目前我国农村水污染控制管理仍存在诸多不合时宜的问题。如实施的“行政处罚、谁污染谁付费为主”的行政政策手段实质上并不能适应我国农村的复杂状况。因为农业生产过程中施用的化肥、农药流失,农村居民生活过程中排放的生活污水,农村垃圾以及乡镇企业排污、畜禽养殖产生的粪便等都造成水污染,关系到千家万户,牵扯到多个行业,人员素质参差不齐,经济条件千差万别,甚至区域差异性也很明显,而我国的乡镇和村级管理又是“上层千条线,下面一根针”,因而“行政处罚、谁污染谁付费为主”的政策很难真正落实。
对此,该所研究员建议,我国农村的水污染控制须针对不同的情况实施差异化管理,制定差异化管理政策。
这个建议与农业部环境保护科研检测所近期进行的课题研究成果一致。该所针对全国农村水环境管理一刀切的管理方式,提出了分区分类管理方略:根据各区域水污染的主要污染源,在全国划分6个农村水环境管理区,并制定分区管理方案。如东北,收集综合利用和处理秸秆、畜禽粪便;西北,推行低投入、长效性的农村生活污水分散处理技术;黄淮海,强化饮用水水源地农村环境综合管理;东南,实施坡耕地农药化肥治理等。
该所在今年9月发布的课题成果认为,农村生活水污染控制的制度及政策组合主要包括5个方面:科技入户制度;农村生活废水及垃圾处理生态补偿及投融资机制;宣传教育制度,公众参与制度;构建监督运行机制及绩效考核机制;推进分区分类治理、规划先行制度。(任然)