编者按：2008年9月26日，广东省十一届人大常委会第五次会议表决通过《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》，并定于2009年1月1日起正式实施。而在此前的8月份，广东省政府颁布的《广东省东江流域水资源分配方案》，则明确规定了东江水资源开发利用的红线和断面水量水质双控制目标。加强流域水资源的统一管理，实现流域水资源的优化配置、节约、保护和综合利用，广东在省内按以流域为单元进行水资源统一管理上走在了全国的前列。

　　当有专家学者预言，如果不注重自律式发展，水将成为广东经济社会发展的制约因素时，许多人都难以置信：对地处丰水区的广东来说，用水会成为问题吗？
　　翻开广东省地图你会发现，呈扇形的省域上，由西向东几个扇骨形分别就是西江、北江、东江、韩江四条河流，全省70%的地域坐拥江河滋养。正是这种得天独厚的水资源条件保障了广东经济社会的高速发展，其占全国GDP十分之一的经济总量，也让广东当之无愧地成为31个省（自治区、直辖市）经济实力的排头兵。
　　然而，当上个世纪80年代以来的水污染日渐加剧和进入21世纪后接连发生的珠江口咸潮上溯，已经直接影响到广东人功夫茶的口味时，人们真正意识到，水的问题不容小觑。
　　伴随着全省经济社会的高速发展，广东境内主要河流水体被污染、水生态遭破坏、水质型缺水、枯水期用水吃紧等一系列问题的凸显，迫使人们要在制度框架下寻求一个能让问题得以解决的方案
　　改革开放30年来，广东省水利建设实现了跨越式发展，为全省经济社会发展提供了强有力的支撑。2200立方米的年人均水资源量，更是让许多缺水地区羡慕不已。
　　然而，也正是因为长期以来人们在生活中珍惜水、节约水的意识普遍不强，加上长期以来河流沿线以行政区域为主的水资源管理模式，使得不同区域、不同行业的用水主体间，争相取水。其结果是河流的水质被污染，生态被破坏，部分地区开始出现比较严重的资源型缺水、水质型缺水问题，有些甚至已经威胁到饮水安全，社会经济的可持续发展受到严重制约。特别是近年来，每当枯水季节或干旱年份，水量调度无序的局面，进一步加剧了水资源的供需矛盾。
　　正确处理好开发与保护、上中下游、水调与电调等一系列复杂关系，全面落实科学发展观，推进广东省新一轮经济社会大发展，迫切需要理顺和加强流域水资源的统一管理。
　　正是在这样的大背景下，广东省自2001年以来，已先后成立东江、西江、北江、韩江四大江河流域管理机构，并受省政府水行政主管部门委托承担部分流域管理职能。然而，水资源管理是典型的行政职能，按照依法行政的“职权法定”原则，其管理主体必须由法律法规授权。目前已有的《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》和《广东省水资源管理条例》等地方水事法规中，实施《水法》办法没有涉及本省流域水资源管理体制问题，而《广东省水资源管理条例》也只是一般性调整全省水资源开发、利用、节约、保护和管理，主要是明确区域管理相关制度，并没有对流域水资源管理作出明确规定。
　　正是具体制度的缺失使得省辖区内以流域为单元的统一管理显得非常薄弱。广东人对此体会尤其深刻，率先探索并于2008年9月26日由广东省十一届人大常委会第五次会议表决通过《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》（以下简称《条例》），将于2009年1月1日起正式实施。
　　而在此之前的8月份，广东省政府颁布的《广东省东江流域水资源分配方案》（以下简称《方案》），则明确规定了东江水资源开发利用的红线和断面水量水质双控制目标，将东江流域的水资源管理具有示范意义地向纵深推进了一步。
　　《条例》不仅填补了广东省流域水资源管理制度的空白，也标志着广东水资源流域管理与行政区域管理的成功对接
　　即将正式实施的《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》是广东省首部流域水资源管理的地方性法规，它填补了《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》和《广东省水资源管理条例》在流域水资源管理制度方面的空白。
　　之前广东省已经成立了东江、西江、北江和韩江四大流域管理机构，但未建立相应的流域管理体制，没有授权流域机构在水资源管理方面的行政管理职能。《条例》出台后，依法授予流域机构在流域水资源管理中承担部分指导、协调、监督职能并拥有部分直接的审查、审批、处罚权限，为加强流域水资源的统一管理提供了强有力的法制保障。
　　《条例》确立了广东省流域水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，其结合点体现在三个方面。
　　一是在流域水资源规划方面，《条例》规定了流域综合规划由流域管理机构会同相关地级以上市人民政府水行政主管部门编制；流域水资源保护、治涝、供水等与水利有关的专业规划由流域管理机构组织编制；建设水工程，工程可行性研究报告应当报有关流域管理机构对其是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。
　　二是在流域水量分配和调度方面，《条例》明确由省水行政主管部门会同有关地级以上市水行政主管部门，以流域为单元制定水量分配方案。涉及地级以上市水量分配以及向流域外调水的水量分配，由流域管理机构组织实施；流域管理机构会同相关地级以上市人民政府水行政主管部门制订流域年度水量调度计划。有关地市需要在年度水量调度计划外使用其他地级以上市计划内水量分配指标的，应当向流域管理机构提出申请。
　　三是在流域水资源保护方面，《条例》规定应当制订流域水功能区划，并授权流域管理机构对流域水功能区划进行监督实施；流域管理机构和相关市、县人民政府水行政主管部门，应当分别核定各流域的纳污能力；在流域管理范围内新建、改建、扩建排污口，应当经相应流域管理机构同意。
　　《条例》充分体现流域管理侧重于规划、水功能区划、流域水资源的分配调度等宏观方面，而行政区域管理相对来说则侧重于对所分配的水资源进行开发利用保护。
　　对流域水资源调度的管理主体与法律责任进行明确，对流域内各行政区域用水的刚性要求，以及水资源应急调度制度的确立，标志着四大江河的水资源调度从多头、不同利益主体各自为政的局面逐步走向规范有序
　　《条例》来自多年来广东水利实践的总结，其亮点十分突出。
　　亮点之一：对流域内各行政区域年度用水限额提出了刚性要求。《条例》第十五条规定：“需要在年度水量调度计划外使用其他地级以上市计划内水量分配指标的，应当向流域管理机构提出申请，由流域管理机构组织有关各方协商提出方案，报省人民政府水行政主管部门批准。”#p#分页标题#e#
　　在流域水量分配方案制定实施后，流域内各行政区域用水必须按定额每年申请用水，由按需定供转变为按供定需与按需定供相结合，从而彻底改变水资源供需管理模式，为建设节水型社会，探索水权制度建设，支持广东经济社会可持续发展提供了制度支撑。
　　亮点之二：建立了包含调度主体、调度方案、信息通报机制在内的水资源应急调度制度。《条例》第十六条列举了包括严重干旱等四种情况下应当实行应急调度，第十七条针对全省枯水期水资源紧缺的现实，对旱情紧急情况下的应急调度的组织编制、实施、信息通报等作了具体规定。
　　亮点之三：进一步明确了流域水资源调度的管理主体与法律责任。《条例》第十九条规定：“流域管理机构和相关市、县人民政府水行政主管部门应当加强对所辖范围内水量调度执行情况的监督检查。流域内的水库、水电站、闸坝和取水工程等管理单位，应当执行年度水量调度计划和有关运行管理规程，保持相应河段合理流量和水库合理水位，并接受相关水行政主管部门、流域管理机构的统一调度和监督检查。”而在第五章则明确规定了违反《条例》的法律责任。
　　通过明确流域机构与水行政主管部门作为水资源调度管理主体，要求各管理单位必须服从调度和监督，同时设置了相应的法律责任，这将改变广东省目前多头管理、不同利益主体各自为政的局面，必将促使水资源调度逐步从无序走向有序。
　　《水资源分配方案》明确规定了东江水资源开发利用的红线和断面水量水质双控制目标，东江流域将逐步走向水生态良好、人水和谐的资源可持续利用之路，其流域水资源管理的借鉴意义，也将加速西江、北江、韩江的水资源优化配置进程
　　在广东省的四条主要江河中，东江是最具特色的一条河流。它是唯一的90%流域面积在广东境内的河流，是河源、惠州、广州、东莞、深圳等地市的主要水源地，同时还担负向香港供水的重要任务。人们说东江流淌的是政治水、经济水、生命水。
　　到2007年，东江流域GDP约为1.06万亿元，占广东全省的36%。东江326亿立方米的多年平均地表水资源量，为包括香港在内的3000余万人提供水源，年人均不足1100立方米，低于国际公认的用水紧张线1700立方米。在枯水期和干旱年份，或遇到突发的污染事故，很容易出现水的供需矛盾。
　　鉴于东江水资源开发利用和保护面临的严峻形势，广东省政府颁布的《广东省东江流域水资源分配方案》，明确规定东江水资源开发利用的总量不能突破106.64亿立方米，地市间实行断面水量水质指标双控制。
　　《方案》还提出了确保东江水量、水质双达标的五大保障措施及相应的实施要求：一是进一步完善流域管理和区域管理相结合的管理体制，二是加强东江流域广东境内新丰江、枫树坝、白盆珠三大水库联合优化调度，三是建立东江流域水量调度预案制度，四是2010年年底建成流域水资源监控体系，五是尽快研究制订《广东省东江流域水量调度管理办法》。
　　《方案》的出台，使东江流域的节水收到了立竿见影的效果。据广东省水利厅副厅长李粤安介绍，实际用水已接近水量指标的东莞市，目前已将用水控制指标分解到各镇和街道，全市总用水量开始出现负增长，并且随着步入全国第三批节水型社会建设示范市行列，东莞市必将进一步拓宽节水空间。
　　东江分水方案开广东省控制流域水资源开发总量的先河，也为全省其他流域水量分配方案研究积累了经验。广东省水利厅厅长黄柏青表示，由于全省的主要江河如韩江、北江、西江等均属于珠江流域跨省河流，如果珠江流域省级分水方案能尽快出台，广东省力争在“十一五”期间基本完成境内主要河流的水资源分配方案，逐步建立覆盖省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系。
　　据了解，继东江流域之后，广东省水利厅下一步在流域管理方面的工作重点包括：加快韩江流域受水区前期工作，加快实施韩江流域分水方案，完善韩江流域供水体系；全力推进境内西江流域的水资源合理配置；充分发挥北江水利工程作用，开发建设北江上游的乐昌峡、湾头以及北江干流的清远、横岗等水利枢纽工程；启动重点中小河流的综合整治工程等。（毕玉娟 杨敏仪 黄涛 李先明）