根据已有的统计数据，证监会审核机构对IPO申报企业关注的问题共可归纳成约40个类型，鉴于水务行业的特殊性，本文主要讨论水务企业上市审核过程中经常受到重点关注的三个问题，即经营模式、土地权属及环保处罚。

 

　　01 经营模式

 

　　（一）水务行业是指由原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用等构成的产业链，而整个水务产业链又包括供水、污水设备生产制造，原水收集与制造、存储、输送，水的生产和销售，水的供应网管、中水回用，污水排放，污水收集与处理、污泥处理等环节。一般认为，水务行业中的供水及污水处理企业属于公用事业，具有较强的区域垄断性特征，而根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条的规定，特许经营适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，故市政公用事业特许经营权是传统水务企业经营合规性的基础，自然也成为审核机构首先关注的问题。

 

　　（二）水务企业常见的特许经营模式包括自主投资运营模式、BOT模式、TOT模式、委托运营模式等，若发行人及其下属项目公司同时存在多种经营模式，审核机构一般会要求发行人按照不同的经营模式对项目进行详细说明，并要求中介机构核查并披露每种模式的主要法律关系、费用结算方式、比较优劣势、主要风险等基本特点；发行人各运营单位采取的具体经营模式及采取该模式的原因及背景、与相关政府主体签署的特许经营协议的主要内容（包括特许经营期限、出水质量标准、价格、定价过程、调价机制、结算周期、违约责任等权益义务约定）及履约情况、发行人主营业务收入中各经营模式占比情况，并就发行人经营模式可能带来的风险进行充分揭示。此外，审核机构还特别关注特许经营项目是否存在持续性、稳定性，续期是否存在实质障碍，是否存在政策风险，是否存在争议纠纷等。

 

　　（三）如前所述，水务企业上市审核反馈意见中涉及的特许经营权相关问题一般为披露性问题，故对于拟上市水务企业而言，特许经营权应作为关注重点，在上市过程中提前予以规范，避免上市审核中被重点问询。

 

　　实务中，地方的供水或污水处理企业大多具有国企性质或事业单位性质，故企业长期运营项目但未取得特许经营权的情况并不鲜见，但在上市前均需补签特许经营协议。例如近期过会的海天水务，因下属子公司新津海天自成立以来一直未正式获得特许经营许可，审核机构要求发行人代表说明“1、新津海天与新津县人民政府就签署特许经营权协议进行磋商的具体时间和过程、之前是否存在关于签订特许经营权协议的相关约定，双方无法就此达成一致的原因；2、新津海天未签订特许经营权协议进行生产存在的风险，是否会对发行人的生产经营造成重大不利影响，发行人认定新津海天未签订特许经营权协议即进行生产不构成重大违法行为的理由是否充分”等。

 

　　关于未取得特许经营权的原因及风险，通常需要在如实披露历史沿革基础上进行说明。例如海峡环保（603817），其公司前身为福州市洋里污水处理厂，是根据福州市人民政府于 2002年4月24日出具的《关于同意成立福州市洋里污水处理厂的批复》设立的，隶属于福州市建设局的全民所有制企业，此时原建设部于2004年3月19日发布的《市政公用事业特许经营管理办法》尚未颁布实施，因此，自公司前身福州市洋里污水处理厂设立之日起，即开始依据批准设立文件从事污水处理业务，并未签署《特许经营协议》。而后，公司确定改制上市计划后，启动了福州市主城区特许经营协议的谈判工作，福州市城乡建设委员会经福州市人民政府授权，于 2014年12月与公司签署了《福州市中心城区污水处理特许经营协议》，以特许经营协议方式确定了公司原享有的福州市中心城区污水处理业务的经营权。

 

　　对于公司是否实际从事污水处理业务，海峡环保在《招股说明书》说明如下：根据《福州市洋里污水处理厂章程》的规定“污水处理厂是根据福建省相关污水处理产业化政策设立，从事污水处理设施项目建设、运行、管理、养护的企业”，同时，根据福州市财政局历次出具的关于公司污水处理服务费结算单价的批复文件，以及福州市城乡建设委员会历次出具的关于公司污水处理量的确认批复文件，均确认了公司自获得福州市人民政府的批准设立之日起即从事福州市中心城区的污水处理业务的经营事实。

 

　　通过补签特许经营协议，并结合实际经营事实的陈述及主管部门出具的支持性文件，审核机构最终认可了海峡环保从事污水处理业务经营的合规性。

 

　　（四）笔者建议，拟上市水务企业若因历史变更或者其他原因使得经营合规性存在问题，在申报前必须按规定取得政府授予的特许经营权并签署《特许经营协议》；若企业取得特许经营权的方式存在程序瑕疵，比如未采取公开竞争方式等，则还需要由主管部门另外出具相关的确认文件，证明发行人继续履行特许经营协议不存在实质性障碍。

 

　　02 土地权属

 

　　（一）根据《首次公开发行股票并上市管理办法（2018年修订）》，拟上市主体主要资产不应存在重大权属纠纷，应满足资产权属清晰且不影响业务的持续经营，故审核机构对水务上市企业资产方面的关注点也相对较为集中，主要在于土地、房产的合规性及权属的完整性与独立性，反馈意见主要包括：主要生产经营场所相关土地使用权的取得方式、土地性质及用途、土地使用权金额、取得过程及合法合规性、是否存在违法违规用地情形；项目土地使用权为划拨取得并在土地上自建房屋，其取得和使用是否符合《土地管理法》等法律法规的规定、是否依法办理了必要的审批手续、有关房产是否为合法建筑，是否可能被行政处罚、是否构成重大违法行为等。

 

　　（二）对于土地取得方式是否合规同样是审核机构关注度较高的问题，如国祯环保（300388）在上市反馈意见中首先就被要求“简要说明发行人土地取得方式并针对土地合法性发表明确意见。”一般情况下，发行人及中介机构可通过土地使用权的出让合同、转让合同、权属证明文件及土地管理部门出具的守法证明可以论证土地取得的合规性。

 

　　此外，若水务企业涉及项目用地较多且土地性质复杂，在审核反馈意见中则往往会要求阐明完整事实和背后逻辑。

 

　　如在鹏鹞环保（300664）的上市反馈意见中要求详细补充说明“发行人在部分项目中拥有相关土地使用权的合理性、合法性，部分项目的土地使用权为划拨取得的合法合规性”，在反馈回复中，发行人律师作出以下论证：发行人在取得特许经营权时，国家相关法律法规对特许经营权在特许经营期限内的用地权属及权证办理并未有统一规定，由此特许经营权项目一般根据特许经营权协议约定土地证的权属及办理事宜。因此，发行人根据相应项目特许经营权协议约定取得项目用地具有合理性、合法性。同时，根据《土地管理法》规定，经县级以上人民政府依法批准，城市基础设施用地可以划拨方式取得，根据《划拨用地目录》相关规定，环境卫生设施：包括雨水处理设施、污水处理厂、垃圾(粪便)处理设施、其它环卫设施属于可以使用划拨用地的建设项目。因此企业取得土地用于建设自来水厂或污水处理厂，获得县级以上人民政府批准并取得土地使用权证书即符合相关规定。

 

　　又如联泰环保（603797）的上市反馈意见提到“发行人子公司长沙联泰取得两块划拨土地的使用权，其他特许经营项项目用地均系他方拥有，请保荐机构、发行人律师核查长沙联泰取得相关划拨土地的具体过程、取得是否合法、产权有无风险，并结合污水处理行业通常做法、相关特许经营协议的相关规定，对发行人没有取得特许项目用地是否影响发行人资产完整性、对发行人经营造成重大不利影响进行核查并发表明确意见。”

 

　　根据中介机构对前述问题的核查，本案中，在长沙BOT项目进行公开招标时，长沙市排水有限责任公司（政府平台公司）已经根据政府委托以其自身名义开展了项目前期工作，并办理了征地拆迁的前期手续。该项目招标文件中明确说明项目公司将以划拨方式取得项目用地土地使用权及权证。因此，在该项目中标后，长沙市排水有限责任公司依照法定程序将该土地使用权变更到长沙联泰名下，并由长沙联泰办理项目用地厂区及望城坡泵站的土地使用权证，特许经营权到期后，长沙联泰需要将土地使用权无偿移交给长沙市公用局。同时，根据长沙公用局与长沙联泰签订的《岳麓项目特许经营合同》，约定长沙市公用局应确保长沙联泰在整个特许经营期内，以划拨方式取得污水处理厂场地范围内的土地使用权，特许经营期届满后，发行人及其子公司需将污水处理设施均完好、无偿移交给政府或其指定单位。基于上述，发行人律师确认长沙联泰上述土地使用权的取得合法合规，不存在权属争议风险；同时发行人部分项目未取得特许项目用地土地使用权证不影响发行人资产完整性、对发行人经营无影响。

 

　　（三）综合前述上市审核反馈意见，并结合水务企业项目用地的实际情况，笔者建议，1）对于实行BOT模式、TOT模式或PPP模式所投资建设的污水处理项目，因约定了项目用地由政府通过划拨无偿提供并在经营期届满后仍需移交给政府或其指定方，故仍可保留项目用地的划拨性质。2）对于采用自主投资运营模式的污水处理项目，若现有污水处理厂的建设经营用地为划拨土地，则建议将相关的经营性用地由划拨地性质变更为出让性质，同时相应的房屋建筑物需要补充办理权属证书的相关手续，以满足资产权属的完整性要求。

 

　　03 环保处罚

 

　　综合来看，环保处罚问题在以污水处理为主营业务的水务企业中频频出现，同时，因污水处理工程自身的环保属性也使这一问题更加突出。

 

　　根据《首次公开发行股票并上市管理办法》第十八条规之（二）、（六）规定，“发行人不得有下列情形：（二）最近 36 个月内违反工商、税收、土地、环保、海关以及其他法律、行政法规，受到行政处罚，且情节严重；……”，因此，实务中常规的反馈问题包括报告期内环保方面是否存在被主管部门采取监管措施、行政处罚及其他违法违规情形，原因及整改情况，该等情形是否属于重大违法行为、是否对发行上市构成实质性障碍等等。即使未涉及重大违法违规，因环保处罚而导致税收优惠取消影响营收、媒体报道影响企业形象等问题对于拟上市企业也相当不利。

 

　　参考已上市水务企业，如国祯环保（300388），其污水处理项目因出水不达标等环保问题就涉及挂牌督办、多次限期整改及网上通报等多种环保监管措施；三达膜（688101）则在报告期内因多家项目公司违反水污染防治的相关规定合计被环保监管部门处罚十二次之多。

 

　　对于环保处罚问题，审核部门通常要求保荐机构及发行人律师就该情形是否构成重大违法行为发表明确意见。以前述企业为例，国祯环保在反馈意见回复中通过论证挂牌督办、限期整改及网上通报均不属于行政处罚，得出企业不构成重大违法行为的结论；而三达膜在环保处罚铁证如山的情况下，则通过处罚决定书未认定属于重大违法行为、作出行政处罚的主管机关已出具行政处罚不属于重大违法且未导致严重环境污染的证明等多个角度论证，并认为企业虽多次受到环保处罚，但不属于重大违法行为或情节严重的情形，不构成发行上市的实质性障碍。

 

　　鉴于《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的方式有明确的界定，且在证监会发布的《首发业务若干问题》中也对如何判断行政处罚是否属于重大违法行为有相关规定，因此，拟上市水务企业在可能涉及环保处罚时，笔者建议首先及时与环保监管部门沟通，寻求谅解，其次，按照环保监管部门要求规范整改；当然，若主观上并无过错但仍无法避免受到行政处罚时，企业也可以通过申诉、行政复议等法律救济途径要求从轻、减轻或免除处罚。

 

　　结语

 

　　以上是水务企业上市审核中屡屡被问询的三个重点问题和具有普适性的回复方式，除此之外，审核机构的反馈意见或问询还包括关联交易、同业竞争、劳动用工、招投标、建设工程等方面的合规性问题，但因各企业具体情况不同，回复方式的个体差异性较大，参考价值有限。对于本文所讨论的问题，希冀对水务企业在上市前的规范治理有所助益。